试论农垦水利事业单位内部控制推行难的深层原因.docVIP

试论农垦水利事业单位内部控制推行难的深层原因 　　摘 要：目前，农垦水利事业单位的内控制度建立不尽如人意，除了有不想建、不会建、不愿建等一些主观原因，同时也受一些客观因素影响。作者从法人治理结构、内、外驱动力三方面进行深层次原因的剖析 　　关键词：农垦；水利；事业单位；内部控制 　　为了规范行政事业单位管理，加强廉政建设，财政部于2012年11月29日印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，规范要求在2014年1月1日施行。之所以从规范颁布到要求实施时隔长达一年多，主要原因就是组织架构的重建需要一个漫长的过程，内部控制制度的建立、完善有赖于组织架构的完善。虽然有一年多的准备时间，但从年中的调查结果看。 　　1 法人治理结构不完善，影响内控环境建设 　　根据《事业单位登记管理暂行条例》第三条的规定，事业单位应当具备法人条件。何为法人条件《民法通则》第三十七条有了明确的规定，依法成立；有必要财产或者经费；有自己的名称、组织机构和场所；能够独立承担民事责任。农垦水利事业单位都是依法设立，并取得了“法人证书”，可以说从法律形式上符合法人条件，可是在实际工作因为其法人治理结构不完善，导致内控制度的建立困难重重，主要体现在以下几方面： 　　1.1 人员编制过少，无法建立有效的不相容岗位分离控制制度 　　不相容岗位分离控制是重要的控制方法之一，其核心内容就是合理设置内部控制关键岗位，明确划分职责权限，形成相互制约、相互监督的工作机制。一般来说，要做到决策、执行、监督相分离，业务办理、资产保管和会计记录相分离，重要岗位要定期轮岗。从岗位设置方面讲，一个单位至少要设立决策、业务经办、审核监督、财产保管、会计记录、出纳不相交叉的六种岗位，才能建成互相制衡的有效机制。如果一个单位人员少于6人，在一个完整的经济业务流程中，必然需要有人从事不相容的岗位，这将不利于内部牵制。 　　根据调查，黑龙江农垦总局水务局下属水利行业事业单位总计143个，主要为水政监察、安全质监、水管和建管这四类单位。其中编制人数超过6人（含6人）的单位有54个，占总单位个数的38%，其中编制人数少于3人（含3人）的总计有51个，占总单位个数的36%。因为垦区具有特殊的管理体制，由财务结算中心统一进行会计核算，事业单位不必单独设立会计、出纳岗位，所以只要单位有4人以上就可以实行内部岗位分离。而实际情况是，有36%的单位人数不足4人，根本无法进行不相容岗位分工，更不要说轮岗了。业务经办过程中无人监督（或由主管单位监督，监督滞后），采买兼职资产保管的现象普遍存在。 　　1.2 对决策权的错误理解，造成管理的真空地带 　　按照内部控制规范的规定，“重大经济事项的内部决策，应当由单位领导班子集体研究决定”。有些单位因为编制太少，无法形成集体决策，不得不把决策权交给上级单位；有些单位习惯于听从于上级部门指令，从来不做内部决策，事事请示；还有些单位认为，预、决算及重要资产的采购都要需要财政部门或国资委的批复，本单位没有什么决策权。 　　这些单位认为自己没决策权，是对决策权的错误理解，是将上级部门或相关主管部门的审批权，代替了自身的决策权。对决策权的错误理解，使单位形成了管理的真空地带，决策由上级部门做出，执行决策由单位的业务经办人员负责，造成了单位内部无人对决策负责。决策作为内部控制的一项重要环节，因为事业单位的错误理解，无法在经济活动中做到决策、执行和监督的相互分离。 　　1.3 强业务依附性，导致组织架构不稳定 　　垦区水利事业单位是由水务部门所举办，承担着一些本应由水务局行使的行政管理职能。名义上业务接受水务局的指导和监督，实际上成为了水务局的补充和延伸，成为了水务部门的附庸。有些水务部门对待事业单位就像对待自己的一个科室，随意借调人员，分派工作。这样的做法，打乱了事业单位固有工作安排及人员分工。 　　按内控规范的有关要求，建立适应本单位的内部控制体系，必须理清经济业务流程，这也是建立完善的组织架构的前提条件。水务部门工作的随意性，致使其下属事业单位的人员、业务工作长期处理一种动态状况，事业单位无法也不可能随时对变化做出及时反映，重新梳理业务流程，调整岗位分工。所以组织架构的不稳定，导致水务部门下属事业单位的内控制度适应性差。 　　2 弱经济风险，削弱了事业单位内控制度作用 　　事业单位是以服务社会为宗旨的，业务活动并不是以经济活动为中心，虽然事业单位的风险多样化，但经济风险并不大。根据内部控制规范的第三条，单位要对经济活动的风险进行防范和管控，这样就大大缩小了内部控制制度对事业单位业务工作的控制范围，较小的经济风险，致使事业缺少建立内控的动力，主要表现在以下两方面； 　　2.1 内部控制范围过小，与事业单位的业务活动不适应 　　虽然内部控