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行政诉讼合法性审查若干问题浅析 行政诉讼法第五条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。由此，确立了我国行政诉讼合法性审查的基本原则。然而，审判实践中如何进行合法性审查？却仍然是一个争议颇多的问题。这个问题的解决，对于规范行政审判活动，提高行政审判效率，化解社会矛盾，保护公民、法人和其他组织的合法权益，推进社会主义法治进程具有十分重要的作用。 根据行政诉讼法第五十四条的规定，人民法院审查判断被诉具体行政行为是否合法时，不仅要对被诉具体行政行为的有关证据、事实进行审查，同时还要对其主体是否超越权限、适用法律、法规是否正确进行审查。因此，人民法院审查被诉具体行政行为的合法性应当包括两方面的内容，一是事实审，二是法律审。将合法性审查理解为单纯的法律审是错误的；同样，将合法性审查仅仅理解为就是事实审也是错误的。 行政诉讼中的事实审是指人民法院对与被诉具体行政行为合法性有关的一切事实的审查。具体包括以下几个方面内容：一是被诉具体行政行为本身认定的事实；二是被告据以做出被诉具体行政行为的证据事实；三是被告做出具体行政行为适用法律情况的事实；四是被告做出被诉具体行政行为的程序性事实；五是与被诉具体行政行为合法性有关的其他事实。 行政诉讼事实审必须处理好以下几个关系： 首先，与被诉具体行政行为合法性相关的事实和被诉具体行政行为认定的事实之间的关系。审判实践中，有些人把对被诉具体行政行为合法性事实的审查，简单地理解为是对被诉具体行政行为认定事实的审查。在法庭调查时只审被告认定的事实，不审其他有关事实；在判决书中，仅仅阐明被诉具体行政行为认定事实是否清楚，对其他相关事实不作审查。这种认识是不全面的。被诉具体行政行为违反法定程序，被诉具体行政行为未考虑应当考虑的实际存在事实，等等，都不是通过审查具体行政行为认定事实本身所能发现的。 其次，与被诉具体行政行为合法性相关的事实和原、被告双方争议事实之间的关系。任何一种诉讼制度都不能离开当事人的争议而独立存在。尽管行政诉讼法规定，行政诉讼是以审查被诉具体行政行为的合法性为目的的，但是，也不能脱离当事人之间的争议，行政诉讼同样也有解决纠纷，化解矛盾的目的。因此，对行政诉讼中当事人之间的事实争议，人民法院原则上必须予以审查，这样才能更有效地平息矛盾。当然，如果当事人由于对法律的无知或者其他原因，双方所争议的事实严重偏离了人民法院合法性审查的范围，或者说与被诉具体行政行为合法性审查毫无关联，人民法院可以在说明理由之后，依职权决定不予审查。相反，如果与被诉具体行政行为合法性相关的事实存在问题，而当事人双方未提出异议，人民法院则也应当依职权适时主动提出审查。 第三，案件事实与证据之间的关系。在以往的审判实践中，有两种错误的审查方式值得引起注意。一是重事实，轻证据。行政诉讼中仅仅对事实之间前后是否连贯，有无矛盾进行审查，忽视对证据本身的审查。近来，由于证据意识的普遍提高，又出现了另外一种错误倾向，即，重证据，轻事实。在庭审过程中就证据审查证据，割裂证据与案件事实以及合法性审查之间的联系；在判决书中大量罗列证据，缺乏证据证明效力的分析论证。要处理好两者的关系，必须将证据与当事人的争议事实以及与被诉具体行政行为合法性有关的事实紧密结合起来。具体来说，人民法院要审查的证据主要包括两个方面，一是与被诉具体行政行为合法性有关的双方当事人有争议的事实的证据，二是人民法院认为应当审查的事实的证据。这些证据又包括三部分，一是被告向法庭提供的据以做出具体行政行为的证据；二是原告或者第三人提供的推翻被诉具体行政行为认定事实的证据；三是人民法院在诉讼过程中依职权调取的证据。无论哪一类证据，人民法院必须在庭审中通过举证、质证，对证据的合法性、关联性和真实性进行审查，做出认证。认证的过程实际就包含了对证据事实的审查。 第四，全面审查与诉讼效率之间的关系。人民法院必须对被诉具体行政行为的合法性进行全面审查，不受当事人争议范围的限制，这是行政诉讼与民事诉讼的重要区别。全面审查是否是要面面俱到，将与被诉具体行政行为合法性有关的事实全部审查一遍？笔者以为完全没有必要。只要当事人双方无争议，又不存在明显的违法情况的部分，可以不予审查，只有这样才有利于提高行政审判效率。 第五，事实审查与人民法院认定事实之间的关系。行政诉讼有一个突出的特点在于，多数情况下，在争议之前存在一个由行政主体适用法律的过程。而行政诉讼的主要目的是审查行政主体适用法律的过程和结果是否合法。据此，有人提出，行政诉讼中只有审查事实，而不存在认定事实的问题。笔者以为，这个观点是错误的。其理由主要有：其一，否定或者肯定被诉具体行政行为认定的事实，本身就要有事实根据，这个事实必须是确定的，可以认定的。其二，人民法