城市化：漫长的思路(上)城市化：漫长的思路(上).doc

在1990年代末谈论城市化就像在80年代初谈论现代化一样热闹，除了农民的意见以外，各种职业的声音都能听到。曾有媒体介绍日本汉学家吉川幸次郎写于1949年的一篇文章，题目是《中国的城市和农村》――“农村兢兢业业地生产，城市熙熙攘攘地消费。在漫长的岁月中，就这样，农村支撑着城市，城市催生着优美而尽善尽美的文明之花。”[i]的确，除了共有的“城”之功能外，历史上中国的城市多属消费型。富贵人家和寄生者是主角，城市不曾聚合经济自立的平民阶层。这也使中国的城乡对立有了坚固传统。到了20世纪末，当人们站在市场经济立场看待城市时，对城乡壁垒的评价已不再像当年的外邦文学家那样轻松――“这有点像黑奴制的社会，黑人的劳动自然是低效率的，穷白人也觉得劳动有失体面哩。北京的技校招不到生，却也不给农村青年寸进之路，还是让他们当保安站岗，当小工抬杠……户口制度的存在，阻碍了一项最重要的投资――对人力资源的投资，它浪费了我们中国人唯一具有优势的一项资源”。[ii]此外，在诸多有关文章中，城市化滞后还有弊端种种，滞后的原因有分析种种，当前的对策有建议种种。最近又有比较权威的说法：“加快城镇化进程的时机已经成熟”[iii]。那么果真是一路铺垫没有耽误么？果真等来了正确思路么？历史学家许倬云先生说，儒家传统使人们常常去推敲一个人的动机，推敲一个政策的目的，而不去推敲一个政策执行后的效果。[iv]既然城镇化政策推行有年，理应叩以得失。毕竟我们走进了解构传统的新时代。 一、改革以来推进城市化的阶段性特征 改革前之所以在排斥市场机制的同时阻抑城市生长，有其理论支持。当时认为“非生产性劳动”是多余，“吃闲饭”的城市居民是社会负担，“追求物质享受”的都市生活是堕落。城市只被作为政治中心和工业基地来发展，优待城市的观念则潜移默化地影响着决策：先是为了缓解城市福利与政府财力的矛盾，用户籍管理手段将城乡差别制度化，后来又长期挖农业补工业，压消费保积累，最后造成系统性紊乱；经济陷入高成本、高速度、低效益、低活力的循环。农业劳力被困在有限的土地上，致使产业结构失衡不断加剧。我国人口增长速度与城乡分割也有直接关系，积淀在农村的人口基数形成越来越重的历史负荷，城乡间的生育剪刀差至今仍然在扩大。[v]1958到1978年，虽然城镇人口比重从15.4%升到17.9%，但政策基调是阻止农民进城。背离客观规律的代价巨大，可惜深入反思从来不是我们这个民族的偏好。 1980年，国务院批转《全国城市规划工作会议纪要》，制定出“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市” 的方针，我国进入推进城市化的阶段。此后出现“建制城市化”或称“表面加速”的特征，即城市数量增长很快，但非农业人口比重仅有缓慢上升。1983年起，实行市领导县体制和整县改市政策；城市数从1978年的193个增至1991年的479个；城市人口比重升至26.4%，但非农业人口比重仅为18.5%。[vi]城市对自发前来经商和务工的农民从禁阻到开放再到经济性接纳，用了约10年。这期间有利于劳动力流动的条件，一是搞活流通等政策打开了城市农贸市场；二是企业改革的政策打开了国有企业使用农民工的市场；三是多种所有制并存政策同时扩展了商品和生产要素市场。但是，农民迁居城市的闸门仍然紧闭，大中小城市都习惯于对农民“呼之即来，挥之即去”，直到1988年底，还有过一次全国性的“清退城市农民工”措施。[vii] 80年代，乡镇企业的崛起一方面吸纳了约1亿农村劳力，一方面增强了政府选择小城镇道路的信心。1984－1988年，乡镇企业平均每年转移农村劳力高达1084万人。尽管91%的企业分布在村一级，[viii]但毕竟为乡镇建设提供了财源和理由。1984年，国家降低设镇标准和放宽户籍管理限制，乡改镇的步伐随之加快。建制镇1983年底为2968个，1991年突破1万个。乡改镇和县改市为推进城市化提供部分条件，但它们本身不是人口城市化的实质进程。 90年代大体延续了上10年的城镇化政策。1990年4月1日开始实施的《城市规划法》中，提出“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”的方针。根据《城市规划法》，我国大城市、中等城市、小城市，分别指市区和近郊区非农业人口50万人以上、20万人以上、不满20万人；建制镇也界定为城市（因而“城市化”和“城镇化”可以视为同义词）。目前通用的概念是把建制镇称为小城镇。在统计中把城市行政辖区人口（不含市辖县）都计入城镇人口，这个口径显然与《城市规划法》的定义不同，有相当程度放大。但是如果只统计非农业户籍人口，又压缩了城市实际人口数字，误差同样比较大。第五次人口普查后可能使用新的统计口径,户籍管理的改革也正在加快。 90年代的城市化进程有几个交叠的阶段性特征。一个是县改市在1992－1994年形成高峰，至1997年停止，城市数