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对浙江下山移民工作的调研与思考 文/浙江省发展和改革委员会课题调研组 ????1984年，青田县山口镇一部分居住在高山上的群众自发沿江沿路投亲靠友，举家搬迁下山，不仅改善了生产生活条件，而且开阔了眼界，走上了致富道路。之后，全省的下山移民随着农村改革的不断深入和农村劳动力转移步伐的加快而由小到大，逐步加快，经历了一个由近到远、逐步向中心村、中心镇迁移的过程，经历了一个从自发分散迁移，逐步向有组织、由政府主导，按照统筹城乡发展的要求进行的过程。特别是1996年以来，各级地方政府把引导农民下山作为加快脱贫、欠发达乡镇奔小康的重要举措摆上议事日程，坚持“群众自愿、政府引导”的原则，积极引导地质灾害点、高山边远山区和革命老区等交通不便、信息不灵、自然条件差的山区农民搬迁下山。据统计，自2000年实施“百乡扶贫攻坚计划”和“欠发达乡镇奔小康工程”以来，全省共建立下山移民小区（点）1147个，累计搬迁山区农户8.36万户、28.86万人。当前，全省下山移民正从过去的分散搬迁向整村整乡搬迁转变，从过去的沿交通干线、中心村移村建村向县城和中心镇移村建居建区转变，从过去的下山后就业以务农为主向从事二、三产业转变。 ????一、下山移民的基本经验 ????总结这几年来浙江下山移民工作，各地都普遍做到“三个结合”，即坚持政府引导与农民自愿相结合，坚持自力更生与适当补助相结合，坚持全面规划与分步实施相结合。具体来讲，主要是抓住以下几个关键环节： ????1.统筹发展规划，增强下山移民工作的科学性。下山移民工作是一项长期、艰巨的任务，移民的对象不同，具有多样性、梯度性、复杂性，各地的条件也不同，既要立足当前移得下，又要面向未来稳得住，富得起，统筹规划显得十分重要。青田县从1993年起就高起点制定下山脱贫总体规划，规划既立足于解决当前下山脱贫的紧迫问题，又兼顾今后的发展生产、城市化建设的深层次问题。第一步从1993年到2000年，规划30个行政村210个自然村4万人下山脱贫；第二步从2001年到2010年，把全县最贫困、自然条件最差的150个行政村8056户、29001人分步搬迁下山。同时编制了扶贫小区规划，从有利于下山农民的脱贫和强镇战略的实施、促进区域经济发展的角度考虑，选择地理条件相对优越、辐射面广、贫困人口又相对集中的沿江沿路的11个乡镇创办扶贫小区。余姚市在2001年底实施整体移民集中安置试点与梯度生态移民试点的基础上，着手制订了山区人口“内聚外迁”五年规划：一是规模移民集中安置规划。充分考虑移民承受能力、人口流向及生活、就业、就学便利等因素，在城区选择地价适中、基础设施配套较好和就业吸纳能力较强的区块，规划了2个共300余亩面积的首批移民多层住宅新村，计划安置移民2500户、9000人。二是梯度生态移民规划。对自然条件和人居环境较差，在册户数20户左右的自然村，实施以迁村并点为主要内容的梯度生态移民，计划用五年时间，山区自然村由原来的469个减少到300个以下，鼓励和促进山区人口向中心村或较大规模村转移。两年来已整体搬迁自然村66个，梯度转移山区群众1063户、3159人。 ????2.制定优惠政策，激发下山移民的积极性。从各地的实践看，优惠政策包括资金补助是最受到下山移民欢迎的载体。总的看来，优惠政策主要集中在四个方面： ????第一是规费方面的减免。温州市政府为鼓励下山脱贫，免缴水利建设基金，其他行政事业性收费按规定程序报批减免，全额返还城镇建设配套费，用于移民所在地城镇配套费建设。温州市各个欠发达县对下山移民户在搬迁、建设、房产证件领取过程中，规划建设、土地、财政、工商、林业、水利等规费都予以适度减免或全免；供电、供水、交通、卫生、电信、广电等配套设施的投入，基本上按成本价收取。遂昌县按照能减则减、能免则免的精神，共有12项规费给予优惠或减免，人均达6000元左右，激励村民自发搬迁。 ????第二是土地方面的优惠。安吉县规定对乡镇定点下山移民的农户，由政府无偿提供建房基地，所需生产用地，由迁居地政府和村组织负责，帮助其从就近农民或村集体中承包和租用。宁波市各县市对下山移民后退宅还耕土地整理面积以每亩2万至3.3万元不等的价格实行补偿，并规定了补贴到各农户的具体比例。余姚市采取“政府调控、市场运作，谁整理、谁受益和土地整理折抵指标商品化”的办法，统一实施移民旧村土地整理和置换工作，既解决移民新村建设用地指标，又推进移民安置和集体经济的发展壮大。青田县政策规定扶贫小区土地出让金及配套设施费的全额、土地征用税的50%返还乡镇用于扶贫小区三通一平建设，下山脱贫的农民在小区内建房土地出让优惠20%。 ????第三是对农民的直接补助。各地在农民梯度转移时，强调以农民为主、政府适当补助的原则，坚持“政府能基本承受，移民能基本接