基本公共服务均等化 公平与效率统一的逻辑与实践.docVIP

基本公共服务均等化：公平与效率统一的逻辑及实践 吕新发 张红明 （河北金融学院 河北 保定 071051） 摘要：公平与效率是基本公共服务均等化不可或缺的价值取向。二者的统一，在私人产品供给领域是难以实现的。但在基本公共服务领域，基本公共服务需求的局域一致性、政府主体的供给优势使公平与效率的统一在理论上成为可能。而在实践上，公共财政普惠均等化与公民个人投入选择多档化相结合的资金筹集机制、社会统筹与个人账户相结合的运行管理机制使这种理论上的可能变成现实。三圈理论的分析进一步诠释了基本公共服务均等化公平与效率价值统一的可行性。 关键词：基本公共服务；均等化；公平；效率；逻辑性；可行性 基本公共服务均等化是我国学术界近些年持续研究的理论热点，也是我国政府着力改善民生的战略举措和工作重点。经过几年的理论研究和实践探索，我国积累了较为丰富的理论成果和实践经验。但在基本公共服务均等化的价值取向问题上，一部分认识陷进公平与效率“皆为所欲却不可得兼”的两难选择，一部分认识落入公平与效率“可以得兼但难以证明”的尴尬境地。与理论的滞后相反的是，2003年以来，我国基本公共服务均等化实践取得了重大进展。因此，在新的实践基础上继续深入研究这一问题，阐明公共服务领域中公平与效率统一的逻辑性及可行性，对于推进我国基本公共服务均等化进程具有重要理论意义和实践意义。 一、基本公共服务均等化的价值目标 任何一项重要的政府制度安排或公共政策都蕴含一定的价值目标和价值取向。基本公共服务均等化是我国政府贯彻落实科学发展观的战略性举措和制度性安排，旨在消除城乡之间、区域之间、群体之间在基本公共服务方面的差距，使社会成员特别是农村居民和城市低收入居民能学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，不因身份、地域、贫富、性别不同而在基础教育、基本医疗、养老保险、最低生活、公共文化、基础设施等方面有明显差距，以共享改革开放和经济社会发展进步的成果，为实现城乡一体化、构建和谐社会、促进社会公平正义奠定基础。这样一项重要的制度性安排和公共性政策必然承载着一定的价值目标和价值取向。 “公共政策价值指向是政策科学的元范畴，是理解与研究公共政策的阿基米德点。公共政策作为政治系统的输出，其自身蕴藏着社会共同的善、正义(公正)和效率三重价值向度和价值指归。”[1]P(30)作为党和政府重视民生、改善民生、发展民生的一项重要施政举措，基本公共服务均等化是以人为本、爱民亲民的体现，显然是从善的愿望出发的。“基本公共服务均等化是公共财政的基本目标之一，是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。”[2]P(575)从这一定义看，要落实善的价值，基本公共服务均等化必须做到“大致均等”，亦即一要保证相对公平，二要保留适度差距，三要使这两方面合二为一。可见，“善”只是基本公共服务均等化的价值外延，而其实质、核心则是公平与效率。“我国基本公共服务均等化并不排斥差距，而是要将差距控制在可以接受的范围之内，这样既有利于公平，也不影响效率。”[3]P(33)“公共服务提供的制度基础必须同时追求效率与公平两个目标。”[4]P(42) （一）从均等化的理论渊源看 均等化概念最早源于福利经济学创始人庇古的社会福利最大化思想。20世纪20年代，庇古在边际效用理论的基础上创立了福利经济学，并提出了福利经济学的两个基本的命题：一是国民收入总量越大，社会经济福利就越大；二是国民收入分配愈是均等化，社会经济福利就愈大。庇古命题中的“均等化”思想对基本公共服务均等化概念起到了奠基性的作用。而在庇古提出这两大命题之后，接踵而来的资本主义世界性经济危机以及伴随经济危机大行其道的凯恩斯主义经济学为庇古的国民收入均等化思想提供了实践契机。二战结束后，美、英、法、德和北欧诸国都吸取了经济危机的教训，特别注重国民收入分配的公平，并通过增加社会福利和加大公共产品供给来熨平市场失灵所导致的社会不平等。在各国政府提供公共服务的社会实践中，均等化逐渐成为重要共识和基本原则，并形成了一套行之有效的制度安排。 从均等化概念的渊源看，均等无疑是指国民收入分配的“公平”。但庇古对均等化的研究不是孤立的，而是与效率紧密相联的。除了收入再分配之外,庇古还把资源有效配置作为福利经济学的重要课题。在他看来，收入均等化意味着“公平”，资源有效配置意味着“效率”，福利经济学既要探讨公平问题又要探讨效率问题。这样，福利经济学第一次将公平与效率作为共同的目标放在一起研究。 （二）从基本公共服务的政府公共行为属性看 “某种意义上说，公共服务是经济问题，也是社会问题，同时又是政治问题。”[5]P(90)早在几百年前，霍布斯就指出“国家提供公共产品是其基本职能。”[6]P(195)政府是公共利益的代表和公共利