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一、政府的职能是什么 　　迄今为止，政府体制改革还停留在一些比较表面的、极其有限的目标之上。这就好像我们在上世纪80年代初期对待经济改革那样，仅仅是感觉到了存在的问题，也准备针对具体问题做一些改善，但是并没有达到对问题本质的认识，因此，也就很难明确提出根本的解决方案。　　从我参加改革的实际工作以来，已经有过四次大的政府体制改革。在进行这种改革时，有的时候把问题提得很高，说是政治体制改革的一部分，可是最后往往只落脚到机构的裁并和人员的精简上。由于没有解决政府职能定位问题，过了一段时候，机构、人员重新膨胀，回到了原处。实际上在1982、1988和1993年三次机构改革后已经意识到了这个问题：不研究清楚政府在市场经济条件下的职能，不进行机制的根本转换，机构是改不了的。既然政府管的事情还像计划经济时那么多，改了一圈下来，也许机构和人员比原来还多，矛盾也更大。最近这次政府体制改革似乎也没有解决这个问题。看来为了进一步推进政府体制改革，首先要从根本上明确社会主义市场经济条件下政府的职能是什么的问题。只有确定了目标，才有可能设计出路径和步骤。　　我们常说经济改革是摸着石头过河。其实仔细看看20多年经济改革的过程，开头也许确是这样，但到了80年代中期已经不完全是这样了。当时提出了一个重大的问题——改革的目标是什么。经过几年的研究，对于要建立一个什么样的经济体制，为什么要建立这样的经济体制，认识上有了很大的飞跃。1992年中共十四大确立社会主义市场经济的提法，标志着我们对经济改革目标有了清晰的认识。目标清晰，改革的内容就比较明确，路径和步骤也比较容易设计。这样，到了1997年十五大的时候，就明确了“公有制为主体、多种所有制经济共同发展是社会主义初级阶段的基本经济制度”，并在1998年载入我国宪法。通过同经济改革发展历程的比较可以看出，我们多次的政府体制改革为什么没有收到预期效果，首要的原因在于我们对问题性质的认识还不透彻。　　政府体制改革是政治上层建筑的改革，也属于政治改革。应该说，邓小平1980年关于《党和国家领导制度的改革》邓小平：《党和国家领导制度的改革》，见《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第320—343页。的讲话，已经提出政治改革的一系列基本问题，为进行这方面的改革开了一个好头。他在那个讲话里指出，由于封建主义遗毒的影响，在我们的党和国家的领导制度中存在官僚主义、权力过分集中、家长制作风、党政不分等问题，必须进行改革。他还对如何进行政治改革提出了许多好的意见。从当时大多数人的认识水平来说，邓小平的这些主张大大地走在了前面，有些到现在还是走在前面。例如，他从那时候起就一再提出要解决“以党代政”的问题，实现“党政分开”；解决“政企不分”的问题，实现“政企分开”。他在讲话中还具体地提出，应当用公司董事会领导下的经理负责制来取代党委领导下的厂长负责制、经理负责制。现在20年过去了，对这些问题的认识还不统一，问题也没有获得解决。　　这些年来在政府体制改革问题上，我们的认识水平似乎没有太大的提高。我曾经参加过中央编制委员会和外国机构合作召开的讨论宏观调控机构的设置课题的两次论证会。两次会上中方提出的方案都认为应当设置四个宏观调控机构，这就是中央银行、财政部、国家计委和国家经委。中方和外方一些学者根据常规的经济学理论对把计委和经委确定为宏观调控机构提出了质疑，认为把计委和经委定为宏观调控机构势必形成对企业决策的微观干预。双方相持不下。每次到最后外方代表都会拿出1993年中共十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的决议》来念，说你们党中央的决议都已经说清楚了，宏观调控是间接调控，总量调控。既然这样，宏观调控机构只能是财政部和中央银行，而不能有其他。可是后来宏观调控机构还是按四机构的方案设置的。现在我们可以看到，体制、机制不改，机构其实是改不动的。有人说北京目前为了“跑部钱进”而排队的有四条人龙：计委前面有两条，一条跑国债投资，一条跑西部开发项目；经委前面也有两条，一条跑技术改造贴息贷款，一条跑债转股。有资源配置权力的“宏观调控机构”门庭若市，车水马龙，为分钱、分项目忙得不可开交。如果真是这样，那简直是对“社会主义市场经济”的讽刺。 二、政府体制问题的根源(1) 　　我认为，我们的政府体制需要改革，根本的问题在于目前仍然在起作用的列宁的社会主义政治体制模式遇到了我们在经济改革中建立起来的市场经济体制的挑战。改革以前，包括中国在内的社会主义各国的经济体制和政治体制都是按照列宁的模式建立的。列宁对社会主义经济模式有一个总的说法，就是他在《国家与革命》里讲的：整个社会成为一个“国家的辛迪加”；政府是这个国家垄断大公司的总管理处；全体公民都成了国家的雇员列宁（1917）：《国家与革命》，《列宁选集》，人民出版社1972年版