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从分税制到公共财政 ?? 项怀诚/文　曾任财政部部长、全国社会保障基金理事会理事长　《财经》总第223期　出版日期：2008-10-27 　 ? ? 分税制的缘起 　　 1994年启动的宏观经济体制改革，在中国经济体制改革史上是浓重的一笔。 　　 这场改革在理论上、思想上的准备，实际上是从1992年春天小平同志发表南方谈话开始的。谈话精神，最重要的就是确定了市场经济体制改革方向。谈话以当年中央二号文件形式下发，在全国引起了很大轰动。那年秋天，召开了中共十四大。在大会政治报告中，江泽民总书记代表党中央正式提出，今后中国经济体制改革的目标模式是社会主义市场经济。十四大召开的次年，全国人民代表大会审议通过了宪法修正案，将在中国实行社会主义市场经济写进了国家的根本大法。 　　 1993年9月，十四届三中全会召开。全会根据十四大提出的要求，形成了一个决议，即《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。它标志着一轮宏观经济体制改革全面展开。在这个决定里，对财政体制改革提出了三项任务。第一项就是要实施工商税制改革，调整国家和企业之间的关系；第二是在中央和地方两级政府之间要实行分税制；第三是国家预算要实行复式预算。 　　 应该说，十四届三中全会文件中关于宏观经济改革的内容是非常全面的。财税体制改革是改革中比较重要的一项，是中央领导特别重视的一项。财税体制改革涉及国家、企业、个人之间的关系，牵涉方方面面的利益。实行分税制就要调节中央和地方的分配关系。我记得，当时的中央领导强调，这是财税体制改革的中心环节、主要环节。 　　 1993年9月到11月间，当时分管经济工作的国务院副总理朱镕基曾经十几次到地方去，和地方同志交换意见，审账，耐心做工作。他曾半开玩笑但实际上认真地跟我们说：我每次去，各个部门都要去人啊！财政部可以多去几个人，你们想去几位就去几位。我们听了，当然感觉很温暖，但我们也不能滥用领导的关心，每次随同前往的大体上是二至四人。 　　 接下来，出现了三项改革的统筹、布局问题。按照当时的力量，如果同时铺开三项改革，是很容易顾此失彼的。当时，税务已经从财政部分离出去，成立了国家税务总局。我当时是财政部常务副部长，分管预算，分管改革，也分管税政，所以和税务总局联系比较密切。我们决定，优先展开工商税制改革和分税制改革。改革早在1993年上半年就着手了。 　　 为什么要实施分税制改革？它究竟有什么必要性？为什么早不改晚不改，偏偏这个时候改？其实，早在1980年，财政部就曾经建议实施分税制改革，但是没有为中央领导接受。客观地说，当时条件也不具备。想要分税，先要把主要税种初步完善起来。可以说，分税制改革是在逐步创造条件的过程中间来决策的。 　　 当时为什么必须实行分税制改革呢？大体上有几方面原因。 　　 第一，原来的财政包干制完成了历史使命，已经越来越显示出其不公平的一面。从1981年到1994年，包干制曾起了积极作用。这个制度大的问题不会有，不过有的时候就不大好办。有的地方经济实力比较强，有的地方比较弱，包干的份额就不一样了。全国财政会议常说，一年之计在于争，争包干基数，收入指标争取定得低一点，可以多一点超收留成；支出指标则争取定得高一点。要建立规范的社会主义市场经济框架，包干制已经不适用了；而分税制为大多数市场经济国家所采纳，是改革的方向。 　　 第二，中央财政相当困难。当时，中央财政占全国财政收入的比重还不到30％，弱干强枝，中央花钱要靠地方上解。泽民、李鹏、镕基同志都赞成提高中央财政收入比重。当时，中央交给我的任务主要是处理好这个问题。 　　 我们觉得肩上的担子很重。1993年秋天，我第一次在北京市门头沟的龙泉宾馆介绍分税制，讲分税制的主要涵义、前景、主要政策和要解决的问题等。有的财政厅老厅长后来对我说，分税制启蒙教育就是从那次会议上开始的。 　　 分税制改革经验 　　 从1994年到现在，分税制已经实行近15年了。总体上说，实行得很平稳，效果也比较明显。可以说，改革非常成功。1993年，就是改革前一年，我国财政收入是4349亿元，2007年达到5万多亿元。成功还表现在全国31个省区市对这个政策是拥护的。财政体制在历史上不是太稳定的，三年两年就变一次，主要原因就是地方不满意。实行分税制以来，财政体制是相当稳定的。为什么分税制能够成功呢？有几条经验值得总结。 　　 第一，就是稳妥处理中央和地方的分配关系。中央在集中财权的过程中，要缓缓而行，不要急于求成。当时，我们采取存量不动、增量调整的方针，只从增量中间想办法，逐步提高中央财政占全国财政收入的比重。 　　 第二，一定要照顾地方利益。在推行分税制的时候，各省分管财政的副省长和财政厅厅长纷纷来北京，排着队和我们对账。为什么？你研究、处理的问题和他们息息相关，他们身后有几千万甚至上亿的老百姓