中国民办学校办权的现实诠释与突破.docVIP

中国民办学校举办权的现实诠释与突破 　 广东教育学院民办教育研究中心主任教授 张铁明 　 　　摘　要：在与《民办教育促进法》不冲突的前提下，实事求是，坚持“保护”、“促进”等基本原则，直面民办教育发展中已经普遍存在的举办权交易或转移情况，本文提出民办学校举办权概念并展开全面论述，以期通过新的法治制度安排，推动我国民办教育法治进程。 　　关键词：民办学校；举办权；政策建议 　 　　实现中国民办教育的法权保障，只有《民办教育促进法》和《实施条例》还很不够。民办教育地方立法是法治制度安排的后续关键。我们应实事求是，直面民办教育发展中的现实难题，坚持“保护”、“扶持”、“促进”的基本原则，大胆创新，推进民办教育地方立法进程。其中，法权激励政策是民办教育制度安排的关键。在与《民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》不冲突的前提下，我们可以回避纯经济学的产权概念, 直面民办教育发展中已经普遍存在的举办权交易或转移情况，设计新的积极的制度安排。 　 　　一、学校“举办权”的概念及法律规范 　 　　民办学校产权的现实形式是什么，直接关系到由此带来的其他一组权利，包括收益权以及收益过程、形式、结果和机制；退出机制，即学校的合法转移、变换、增减及其运行机制；民办教育制度安排的法定产权激励政策应如何落实等问题。民办教育的这一核心法权不能得到突破、落实，就无法实现真正意义上的依法治教。 　　（一）学校“举办权”的定义 　　根据《民办教育促进法》第一、二章中关于举办学校的人即为“举办者”、“出资者”的概念，可以确认，举办权是学校举办人应有的权利，它是学校举办者拥有的合法办学权和投入资产及其衍生的其他权利的总和。举办者可以资金、实物、土地使用权、知识产权、人力资源或者其他无形资产等形式出资，经依法批准获得举办权。 　　（二）学校“举办权”的法律特征 　　学校“举办权”包含着四方面法律特征，即举办者必须有资产投入，不管是软资产还是硬资产；投入资产必须用于办学；举办的学校是经政府批准的；学校已是合法存在的。 　　要明确地给举办者一个重要的权利——举办权，同时要求举办者必须承担风险，即你拥有多少举办权，就要承担多大的办学风险，包括经济风险和政策风险。但我们通常讲产权时，往往只讲学校的财产权。对于学校，简单讲财产权实际上是不够的。因为财产本身并没有产生办学的权利，即必须经过政府批准了，这个进入教育的财产才能产生办学的权利；当然这也意味着，这个财产在产生办学权利的同时，政府也有权力去实施监控。 　　（三）学校“举办者”的权利 　　1.举办者可以资金、实物、土地使用权、知识产权、人力资源或者其他无形资产等形式出资，并必须按出资比例承担相应的办学责任和风险。 　　2.举办者必须遵守国家法令，依法治教。 　　3.举办者及其他组织和个人不得抽逃民办学校资金，不得侵占、挪用办学经费。 　　4.举办者的出资及出资比例及其衍生的其他权利可以变更、重组、出让、质押。 　　根据《民办教育促进法》第八章中关于“举办者”可以变更的规定，可以确认，“举办者”的变更其实就是学校举办人应有权利的变换或变化。变更可以是一般性的举办者名号改变，也可以是举办权的重组、出让、质押等不同形式。 　　5.出资举办者拥有相应的收益权。 　　在市场经济条件下，“收益”是产权最基本、最重要的一项权能。收益权的界定是举办权中一个现实而关键的问题，一般情况下，它是与所有权拥有份额相一致的一种权利。“收益权”包括民办学校存续期间的“资产受益权”（社会效益、回报等）和民办学校停办之后的“剩余财产分配权”。学校收益权界定的关键是明晰回报制度与剩余财产分配制度。其中，举办者的收益必须通过学校这一物权中介去合法实现，而不是举办者直接从学校中随意拿取。这种收益权也可以采用“奖励”的方式，如“出资举办者不要求取得合理回报的，经学校董事会（理事会）讨论决定，可以出资人举办时的出资数额为限，每年按不超过出资额的7%从学校办学结余中逐步提取，用于奖励出资人”。 　　6.在民办学校存续期间，举办者的“资产受益权”，并不会因校产中加入有捐献财产和“优惠政策资产”的存在而改变其收益份额。 　　因为学校存续期间，校产中能有捐献财产和“优惠政策资产”的加入，首先是举办者的诚信和努力，以及在其带领下的学校发展的突出业绩。而捐献财产和“优惠政策资产”的进入也仅是一种非举办式增加，而不是那种学校权利归属之划分式的介入。 　　（四）民办学校拥有的法人权利 　　实现“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代教育举办权制度，是民办学校建立现代学校制度、实现健康持续发展的基础和保障。民办学校拥有的法人权利的法律含义包括： 　　1.民办学校就是举办者的物权（举办权）存在形式。此“物”的存在就表明了其已经被举办者委托给某一机构或组织（如董事会、