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决策问责与纠错机制：内涵、必要性与瓶颈 2013-12-11 17:23 来源： 人民论坛 作者： 郎佩娟 实现科学、民主、依法决策的途径之一是建立决策问责制。确定决策问责纠错的主体、对象、标准、程序等是建立这套机制的关键要素。应建立起一套基础制度来实现决策问责路径的科学化，其总体思路是将决策问责纳入法治轨道，实现决策问责法治化，避免出现政治迫害和政治专横。 决策有名词、动词之分，也有按制定主体、适用领域、时间跨度等标准划分的不同类型。本文从名词和行政决策角度使用决策概念，认为决策是除法律、法规、规章以外行政机关制定的用于解决社会问题、推动社会发展的对策，其载体有方案、规划、项目、决定、命令、通告、办法、规定等，因而本文所讨论的决策问责制是指行政决策问责制。　　政治时代是决策时代在行政法学视野中，决策是行政机关的一种抽象行政行为，与行政许可、处罚、强制等具体行政行为不同，抽象行政行为并不针对特定的人和事，也不直接影响行政相对人的权利和义务。但是，抽象行政行为同样存在合法性问题，违法的抽象行政行为会通过具体的执法行为侵犯行政相对人的合法权益。当违法的抽象行政行为最终成为执法依据时，抽象行政行为的社会危害范围和程度都将是触目惊心的。在公共政策学视野中，我们所处的时代是政治时代，即政治充满人类生活的时代，而政治时代就是决策时代，决策的社会意义和历史意义都空前突出。“政治时代的一项决策往往涉及到整个政治体系和政治共同体，因此它的影响就格外广泛，格外深远。环视人类世界，政治决策的成功使成千上万人享受着政治活动带来的欢乐和幸福。与此相反，政治决策的失误却带来了短时间难以弥补的灾难和困苦……在政治时代，政治决策尤其需要慎重，要对社会和历史责任有比任何时代都更为清晰的意识”。①因此，无论是行政法学的视野还是公共政策学的视野，决策都意义重大。多年来，学界和实务界一直在探索减少决策失误，降低专断、刚愎决策的机率，实现科学决策、民主决策、依法决策的途径，而建立决策问责制就是这些探索达成的共识之一。但是，决策问责制不同于其他问责制，其建立有着特殊的困难。本文在界定基本概念的基础上，归纳了建立决策问责制的瓶颈，提出了突破这些瓶颈的路径，旨在推动决策问责制的建立与实施，使决策者受到责任制的约束，并最终推动决策民主化、科学化、法治化进程。　　问责、决策问责和决策问责制度根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（以下简称《暂行规定》）以及近些年来我国行政问责的实践，问责的“责”不是法律责任，而是独立于法律责任、在法律责任之外的政治责任或者道义责任。由此可知，在我国，问责的“责”与法律责任的“责”是两种不同的责任，两种责任相互配合，共同构成了我国行政领导的完整的责任体系。决策问责是指问责主体依法追究行政决策者决策失误责任的活动。从责任属性看，由于决策是一种政治活动，因而决策失误责任是一种政治责任。追究行政决策者的决策失误责任不能随心所欲，必须依靠规范而系统的制度，即决策问责制度这一制度的主要内容有：决策问责的主体。决策问责主体涉及的是“由谁问责”的问题，即由哪个机关履行决策问责职责，启动决策问责程序，包括案件受理、案件审理、作出处理决定等。根据问责主体所处的地位，问责可以分为“同体问责”和“异体问责”两种。具体到决策问责，同体问责是指由行政系统内上一级行政机关、行政复议机关、行政监察机关等履行决策问责职责；异体问责是指由行政系统以外的权力机关、司法机关履行决策问责职责。当然，决策问责主体也可以是同体问责和异体问责的结合。决策问责的对象。决策问责对象涉及的是“问谁的责”的问题。决策是一个系统工程，支持这一系统的有信息系统、咨询系统、中枢系统等子系统。决策问责是针对所有参与决策的人，还是只针对其中握有决定权的行政领导人？如果只针对握有决定权的行政领导人，在集体讨论、集体决策的情况下，应当由哪些行政领导人承担决策失误责任？是由正、副职行政领导承担决策失误责任，还是由参加集体决策的所有行政领导承担决策失误责任？遇到跨部门的决策事项又由哪些行政领导人承担决策失误责任？决策问责的标准（范围）。决策问责标准涉及的是“对哪些决策问责”的问题，即决策失误达到怎样的损害程度才会被问责。按照《暂行规定》第五条的说法，当“决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响”时，一些党政领导人要被问责。但是，什么是决策严重失误？决策严重失误有无具体标准？重大损失是以人身损害计算还是以经济损失计算？恶劣影响是以引发社会群体性事件为准还是以媒体曝光度和社会舆论指数为准？没有科学、统一的决策问责标准，必然会导致决策问责的偶然性和随意性，导致问责结果的不公。决策问责的程序。决策问责程序涉及的是“如何问责”的问题，包括问责方式和问责步骤两大要素。方式