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聚焦新型城镇化中的绊脚石 　　改革开放以来，城市的城市建设取得了较大的发展。城市人口不断的增长，建成区规模不断扩大。然而，也真正因为城市的扩张的速度过快，导致近郊的村庄已被新崛起的各类建筑所包围，成了城市里的村庄，即通常所说的“城中村”。 　　所谓“城中村”，是指在城市高速发展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区，或是指在农村村落城市化进程中，由于农村土地大部分被征用，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外的农民仍在原村居住而形成的村落。 　　一、“城中村”存在的主要原因 　　1、城镇化的快速发展加速“城中村”形成。 　　城市化是“城中村”形成的主要外动力，是中国快速城市化进程中的产物。我国城市化的重要表现形式，就是“城市包围农村”。在城市扩张时，往往只偏重于占用城郊农村土地资源，而不将村镇人口、村镇社区纳入城市管理序列，“只占地，不管人”，致使村镇土地转变为建城区之后，村镇人口、村镇居住聚落仍停留在松散的农村状态，没有同步实现“村民”的城市化与现代化。具体地说，在城市化过程中，为了扩大城市规模，征用城郊农村土地，逐渐将一部分村落包围在建成区内。这些村落起初还在城市郊区，进而位于城乡结合部，随着城市规模的持续快速扩张，城市的耕地被征收，而当地的农民仍然留在原居住地，并且保有一部分供他们建房居住的宅基地，形成一种城市包围农村的态势，原有村庄不能得到及时的改造升级，进而形成了“城中村”。 　　2、“以地生财”模式——经济不平衡性是形成“城中村”的关键要素 　　在城市化的压力下，一无技能二无经验的“城中村”农民为了谋生，自然地选择了一条风险最小且收益不菲的“以地生财”道路。对村集体而言，土地征用收入小于违法用地收入；对村民而言，私宅出租收益及其出租收益期望大于集体分红收益。于是，村集体违法用地、违章建厂不断发生，村民滥建私房屡禁不止就不难理解了。 　　首先是土地归属的改变。村民使用的土地属村集体所有，如果改制成居委会，土地就属于国有，若无其他补偿政策，那就意味着村集体组织在土地方面如征地款、租金收入分红等等各种收益将受损；其次，改制后村民在社会福利上也可能受到影响，据调查，每年村民或多或少享受一定数量的类似于生活补助金形式的福利，改制后由于部分的集体收益将归于国有，村民福利可能减少。另外，村改居后农民的身份转变为居民，不但福利减少，而且还须缴纳物业管理等各项费用；第三，改制后，国家颁布的许多农村优惠政策就不能再享受，这样村民对体制改革就不会有太大的积极性，改制势必存在一定的阻力。 　　3、城市规范化管理不到位，管理体制的管理方法的长期滞后于城市发展的步伐。 　　近年来，随着城市化的迅猛发展，大量的农村土地转变为城市建设用地。在实现农村城市化过程中，政府在取得城市发展需要的土地后，基本上将“城中村”事务留给“城中村”自己解决。在这种情况下，“城中村”集体经济组织既要负担本村的基础设施和公共服务设施的建设，又要维护本村的计划生育、社会福利、治安等社会管理。并且“城中村”的管理仅限于本村人管理，而对数倍于自己的外来人口的管理既无意也无力承担。“城中村”村民基本上不再以耕作为生，二而转向从事第二、第三产业，生活方式与城市居民没有区别，但大多数“城中村”实行的是二元管理体制（村委会挂历体制和居委会管理体制），其结果是“谁都管，谁也管不着，谁也管不好”尴尬境地。在这种情况下，“城中村”基础设施落后，黄赌毒泛滥、脏乱差蔓延便难以避免，城市管理难有作为。 　　4、落后的土地管理体制是造成“城中村”问题的体制原因 　　规划的相对滞后性和集体土地征收办法或手段的欠缺性是形成“城中村”又一重要因素。首先，对城市的发展客观规律研究不够，没有清醒地认识到“城中村”将是城市发展中一道跨不过去的“门槛”，没有深刻地意识到随着城市的发展原先位于建成区边缘或建成区外规划区内的农村必然将纳入城区范畴；其次，对建成区内原有农村如何发展、怎样发展及其发展趋势等系统问题认识不足，既缺乏前瞻性的长远规划意识，有缺乏审时度势、以变应变的策略，长期处于走一步、看一步、再走一步的被动观察状态；第三，国家和地方政府对农村集体土地上的房屋征收和村民安置的相关政策滞后。在城市化过程中，有的地方直接保留了农村土地的集体所有制性质，有的地方虽然实行了土地国有化，但通过给“城中村”划定“集体工商发展用地”和“宅基地”的方式，使“城中村“土地事实上具有无偿、无限期、无流动使用的行政划拨特征。在这种体制下，村民在认知上，并不觉得国有化后“城中村”土地与以往有什么不同，“土地是我的，怎么建我说了算”。在利益驱动下，村民便千方百计规避政府监管，脱离城市规划的引导与控制，结果形成了大量布局混乱、密