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内蒙古失地农牧民社会保障制度问题及对策研究 　　 　　摘 要：内蒙古在城镇化和工业化过程中出现了大批失地农牧民，失地农牧民的养老、医疗、就业、子女受教育等问题如何解决成为社会最关心的问题之一。唯有建立起完善的失地农牧民社会保障制度，才能从根本上解决这一难题，最终推动区内经济与社会和谐发展。 　　关键词：失地农牧民；社会保障；问题；对策 　　中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）07-0089-02 　　改造老城区、扩张新城区、建立工业园区和改善公共服务设施等成为内蒙古多数地方政府推进工业化和城镇化的重要举措，因此城乡接合部的大量土地被征用，大批农牧民失去土地。仅2011年，内蒙古城市建设征用土地面积总计达27.92平方公里[1]；截至2008年年底东胜区和康巴什新区建设两地共征用农民土地2 931 887亩，6 553户农民失去土地，涉及人口数累计达50 135人[2]。失去土地就意味着丧失了建立在土地基础上的政治权力、经济权力和生活保障。游离于城市与乡村、农民与市民的失地农牧民，其队伍不断壮大，切实解决他们的社会保障难题，既是社会问题又是政治问题。 　　一、内蒙古失地农牧民社会保障制度存在的问题 　　失地农牧民社会保障是指国家和社会通过立法对国民收入进行分配和再分配的制度，对失地农牧民的基本生活权利给予保障的社会安全制度，其本质是维护社会公平，进而促进社会稳定发展[3]。内蒙古失地农牧民社会保障制度建设滞后与经济快速发展不相协调，虽取得了一定成就，但落后于东部沿海地区。 　　（一）法律体系不健全 　　西方国家征地内容法律规定明确且体系健全。在土地征用方面，西方各国宪法和法律都明确规定公益目的性是征地的唯一正当理由，征地程序在议会、法院、新闻媒体、民间组织的严格监督下进行，充分保证了农牧民的知情权和参与权。我国法律规定较模糊，法律体系不完善，多以意见、通知等形式出现，法律效力不高。例如内蒙古自治区人民政府出台的《关于进一步规范矿业开发秩序依法保护环境保护民生的指导意见》和《内蒙古自治区人民政府办公室转发自治区劳动和社会保障厅关于做好被征地农牧民培训就业和社会保障工作实施意见的通知》。当农牧民合法权益受到侵害时，无法找到明确的法律依据维权，这是导致近几年区内征地出现恶性群体事件的原因之一。地方政府常借公益目的性之名，通过低征高卖土地谋取暴利，变成依靠出卖土地维持地方财政的“土政府”。征地程序上，地方政府的行政命令越于法律之上。 　　（二）社会保障制度内容比较单一 　　内蒙古失地农牧民的社会保障制度内容主要包括最低生活保障、养老保险和医疗保险，关于失业保险、失地农牧民就业培训及子女受教育问题和对他们提供法律援助甚少。如鄂尔多斯市将所有失地农民都纳入到养老保障体系中；所有失地农民都要参加新农合和大病统筹，2009年困难群体每人可获得1 750元的最低生活保障费。失地农牧民的安置方式地方多采取一次性货币安置政策，没有将货币安置、招工安置、入股安置、划地安置、住房安置、社会保险结合起来。单一的社会保障内容与简化的安置方式导致失地农牧民未来无保障。 　　（三）多元化就业机制尚未建立 　　失地农牧民缺乏必要的生活技能，政府消极不作为方式更加剧了其就业难度。大多数自谋职业者以在工地、饭店打零工为主，工作稳定性差。开发商和企业就地吸纳劳动力能力低。失地农牧民职业教育培训的多元化投入机制尚未建立起来，农牧民职业培训经费主要依赖国家和地方政府投资，行业、企业等社会力量很少参与，造成职业教育的培训经费严重不足[4]，培训经费落实不到位，被占用、挪用现象时有发生。职业教育培训机构标准化程度低，设施相对陈旧，场所小，培训人员基本的实习机会得不到保障。培训内容没有充分考虑农牧民的文化素质、接受能力及就业意向，常流于形式。有些地方政府向取得证书的培训人员给予3 000元补贴，但培训后能否顺利就业未充分考虑。 　　（四）社会保障基金筹资渠道单一 　　土地补偿安置费及土地转让收益是失地农牧民社会保障基金的主要来源，企业赞助、征地单位资助和个人捐款少。有些地方政府规定，从出让土地净收益中按比例支出，但这些经费往往不能如实落实，甚至还存在被挪用、挤占和截留的不良现象。失地农牧民社会保障基金有的由地方政府、村集体经济组织和农牧民三者共同承担。在土地征用补偿利益分配中，地方政府获得总额的60%―70%，集体经济组织为25%―30%，最后到农民手里只有5%―10%，但实际中失地农牧民所缴纳的费用占社会保障基金比例最大，利益的获得与责任的承担严重不匹配，有失公平。 　　二、完善内蒙古失地农牧民社会保障制度的对策建议 　　城市化应当有利于农民富裕，而不是造成农民大批失地失业；应有利于缩小城乡差距