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地方政府自行发债问题研究与探讨 　　摘 要：2011年财政部在上海、广东、浙江和深圳四省市开始试点地方政府自行发债，试点的开展意味着地方政府债券真正意义上开始加速推进，但是地方政府发债风险难以控制以及地方发债制度的不健全仍然会导致地方政府债务问题的改革难产。本文从地方政府自行发债的背景、成果、政策等几个方面分析了地方政府自行发债试点存在的一些问题，并且提出相应的建设性意见，为地方政府债务的研究与探讨提供借鉴。 　　关键词：地方政府债务；自行发债；风险控制 　　一、地方政府自行发债的背景研究 　　我国地方政府一直存在通过债券进行融资的行为，在《2011年地方政府自行发债试点办法》颁布以前，一般情况下不允许地方政府发行地方政府债券。但是，地方政府仍然有两种途径可以通过债券方式获得融资来源：一是通过地方政府融资平台来发行企业类债券，即所谓的城投债。二是由财政部代理地方政府发债，由中央代理发行，列入省级预算管理。 　　地方政府的这两种债券融资方式都并不成熟，可以当做是一种权宜之计。首先，一方面，政府对发行的企业债券做担保是从法律上看不合法，担保有效性值得怀疑；另一方面，融资行为不规范，部分债券融资企业资质不足，达不到发行债券的要求。虽然相对原来的财政部代理地方政府发债的方式有所进步，但是地方政府自行发债的额度仍然包含在2000亿的中央代发地方债规模中，地方政府发行证券仍然受到很大的限制。地方政府自行发债肯定是一个解决地方政府债务危机的一个必然方向，只不过必须要谨慎对待。 　　二、我国地方政府自行发债面临的挑战 　　目前地方政府自行发债尚处于试点阶段，其进一步推进与否不但要看试点发行的实践经验，还需要从多个角度加以考虑和论证，地方政府自行发债仍然面对各种挑战，主要体现在以下几个方面： 　　第一、各地区经济发展状况不同，地方政府自行发债应该因地制宜。我国各地区的经济发展状况不同，相应的地方政府债务水平也不一样，因而现在的地方政府债券只能在部分地区推行，以及在经济发达的城市及地区进行试点。这些经济发达的地区其承受风险的能力较强，产生坏账可能性小，因而成为试点后自行发债效果好可以有效提高该地方的财政收入。 　　第二、中央关于地方政府自行发债的相关审批制度不健全。我国地方政府自行发债的规模一般较大，但是就目前试点情况来看，中央政府明确规定2000亿规模上限，因而自行发债仍然受限较大。中央政府内部主管地方政府自行发债的部门不明确，相关审批制度并不够健全，而且中央政府应该怎样分配地方政府债务，一旦地方政府自行发债试点扩大到全国，中央政府如何才能有效进行管理，将是地方政府自行发债方面不可回避的重要问题。 　　第三、地方债务资金使用不合理，效率低下。部分地方政府通过变相发债筹集到资金后，主要把这些资金投入基础设施建设中去，这对于地方经济增长起到一定的促进作用，但是资金回收期很长而且效率低下。地方政府采取这种投资可能主要想到的是政绩工程，一些市场化程度较低的项目和工程被冠以公益项目的名义成为政府官员寻租的重要路径。 　　第四、地方政府财务不透明，监督机制不健全。地方政府财务不透明、监督机制不健全是我国长期以来就受诟病的问题。从公共财政角度来看，涉及政府自行发债，不能只由行政机关批准，应由人大机构来批准和监督。其次从市场角度看，地方政府债务市场应该充分透明其信息，充分发挥其调配市场资源配置的作用。 　　三、现阶段国家政策方向 　　2012年6月26日十一届全国人大常委会第27次会议审议了预算法修正案草案，二次审议结果删除了原来一审稿中对地方政府债务关于实行限额管理的规定，明确重申除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。全国人大法律委员会副主任委员洪虎指出，近些年我国地方政府债务急剧上升，其规模达10万多亿元，带来不少问题和潜在的风险，必须引起高度重视。审计署审计结果显示，截至2010年底，我国地方政府性债务余额为10.7万亿元。地方政府负有偿还责任的债务率为52.25%，如果再加上地方政府担保的或有债务，债务率将达到70.45%，2013年预期将达到地方债务到期高峰，两年到期额度合计超过3万亿元。出于对地方政府急剧上升并已超过10万亿元地方债务的担忧，其地方政府债务问题潜在的风险已经引起中央的高度重视。 　　四、对我国地方政府自主发债的建议 　　当前来看，虽然中央政府对于地方政府债务问题持谨慎态度，但中央担心的是地方政府会因此而滥用权利，地方政府自行发债是大势所趋，但是地方政府发债问题需要各方面进行讨论和认证，试点出现的问题以及发债可能会存在的风险必须得到解决和控制，从相关规章制度的建立到全程监督都必须有全面的规范做支撑。针对上面提出的挑战、试点取得的收获以及政府决策层的态度来看，笔者有如下建议：