城乡统筹与两规”协调.doc

城乡统筹与“两规”协调 ——中国土地学会、中国城市规划学会高层论坛综述 许坚 祈帆 蔡玉梅 （中国土地勘测规划院 北京 100035） 2008年5月17日，中国土地学会、中国城市规划学会在京共同举办“城乡统筹与‘两规’协调”小型高层论坛。来自国务院发展研究中心、中国土地勘测规划院、中国城市规划设计研究院、北京大学、中国人民大学以及浙江、广东、江苏、武汉、青岛的30多名长期从事城市规划与土地利用规划的专家学者，在一起共同分析了土地利用总体规划和城市(乡)规划（以下简称“两规”）的异同点，探索实现“两规”相协调的途径与方法。现将主要观点综述如下。 一、“两规”协调存在的主要问题 专家们认为，土地利用总体规划与城市(乡)规划在许多国家是一个规划，但在目前的中国，却是分属两个法律授权，两个行政部门主管。“两规”在规划的技术标准、目标、重点和管理方式等方面都存在差异，给“两规”的协调与衔接造成了一定困难。具体表现在以下几个方面： （一）“两规”的法律授权不同 　　土地利用总体规划的法律地位由《土地管理法》确定，国土资源部主管。城市(乡)规划的法律地位由《城乡规划法》确定，住房与城乡建设部主管。从规划范围来看，土地利用总体规划是对整个行政辖区的土地进行规划的，而城市(乡)规划过去只是研究建成区，虽然新的《城乡规划法》要求城乡规划覆盖到乡，但许多地方实际上没有做到。 　 （二）“两规”的技术标准不同 1、基础数据来源不同。土地利用总体规划采用的基础数据是国土资源部门历年的土地变更调查数据，是经国土资源部审定后的一套具有权威性和延续性的数据，而城乡规划的基础数据来源于建设部门的统计。 2、用地分类标准和统计口径不同。从用地标准看，近几年来，土地利用总体规划采用的土地分类标准依据是2002年实施的《全国土地分类》（过渡期间适用），土地分为建设用地、农用地和未利用地3个一级类、15个二级类、71个三级类。而城市(乡)规划采用的土地分类标准依据是1991年实施的《城市用地分类与规划建设用地标准》，该标准将城市用地分为居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿地、特殊用地、水域和其他用地10大类用地，除了最后一类是非城市建设用地外，前9类都是城市建设用地。 “两规”的统计口径也存在不同。例如，土地利用总体规划将城镇建设用地和独立工矿用地分别单列，而城市(乡)规划的城镇用地包括了城镇建成区以及建成区外的独立工矿用地。对于城市外围线型工程以及道路两侧的防护绿带，城市(乡)规划完全统计为城市建设用地，并把农村居民点住宅前后的坑塘水面和小菜园统计为村镇住宅用地，而土地利用总体规划则根据土地利用现状将这些土地统计为非建设用地。 （三）“两规”的目标、侧重点不同 土地利用总体规划是多目标的规划，在整个行政辖区内进行用地平衡，同时关注耕地保护、生态保护和城乡建设问题，因此在目标制定时是通过土地资源供给来制约和引导需求的。城市(乡)规划目标则相对比较单一，重点关注建设用地需求，更多的是由需求确定用地规模和布局。 另外，两个规划的侧重点也不同。土地利用总体规划重在土地资源的调控和配置，强调用地总量控制和用途管制，是保护资源兼顾保障发展。城市(乡)规划指导区域性城乡建设，重在控制城镇的空间布局，侧重保障发展。 （四）“两规”管理的方式不同 1、工作方法不同。土地利用总体规划强调总体布局，自上而下逐级落实，要求下级规划要严格按照上级规划分配的指标进行编制，而城市(乡)规划的上级规划对下级规划控制较弱。 2、审批的层级不同。按照目前的法律规定，市县乡镇的土地利用总体规划是由省政府审批，而城市(乡)规划则是分级审批的。相对来说，省以上政府及部门保护土地资源的意识会强一些，而由于市县政府发展经济的压力较大，因此在一般情况下，市县政府在审批县城、镇总体规划时，对控制建设用地规模这个问题放得比较松。而且市县政府在审批乡镇总体规划时，又缺乏总量把握，乡镇建设用地规模加在一起总量失控的情况比较普遍。 3、实施管理的手段不同。土地利用总体规划主要是通过年度用地计划、年度统计和规划实施评估等手段进行管理的，而新的《城乡规划法》虽然规定了城市(乡)规划的编制机关应当组织有关专家对规划实施情况进行评估，但目前地方对这项工作还是流于形式。 二、专家对促进“两规”协调的建议 (一)“两规”是可以统一起来的 有专家认为，虽然“两规”存在上述多个方面的不同，这给“两规”协调带来一定困难，但是也应当看到，“两规”衔接是有基础的。在管辖范围、业务关系、技术标准、工作程序等方面，“两规”有着密切的联系。“两规”也是同根同源的，基本理念和理论体系在很多方