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事业单位绩效预算改革问题探讨 　　[提要] 绩效预算是当前预算改革阶段比较关注的问题，也是转变政府职能和深化行政管理体系急需的改革措施。本文从我国事业单位实际情况出发，针对绩效预算的若干问题，提出绩效预算的实施途径和步骤，为事业单位绩效预算改革指明方向，并提出建议。 　　关键词：绩效预算改革；绩效管理制度；绩效预算评价体系 　　中图分类号：F27 文献标识码：A 　　收录日期：2014年2月28日 　　一、事业单位绩效预算改革中的问题 　　（一）法律环境的制约。从各国绩效预算改革的成功经验来看，绩效预算的实施，首先要有法律制度的保障。目前，我国还处于传统预算的规范和完善阶段，预算法案还不完备，还存在预算编制不合理、预算审议流于形式、预算执行随意性大、公共支出中腐败现象严重等问题，缺乏绩效管理所需的法律法规保障。 　　（二）制度环境的制约。目前，西方国家的政府预算无论是在编制和执行的技术、科目的设置编排等方面，都已经深深地与市场经济相吻合了，是完全有利于财政为市场提供公共服务的。这就为绩效预算的实行，提供了坚实的政府预算管理制度基础。反观我国，不仅存在政府预算制度改革尚未到位的问题，而且市场经济体制本身也还处在建设和完善之中。因此，在我国事业单位推行绩效预算改革，存在制度环境不完善这一难题。 　　（三）管理水平的制约。西方国家推行绩效预算改革，是以较高的公共管理水平、政府的组织机构、管理制度等相对完善为基本依托的。但是，我国现行的政府事业单位管理还没能从根本上摆脱政府“无所不能”、“包揽一切”的错误认识和状态，这使得政府与市场之间的关系错位、越位、缺位的现象比比皆是。另外，官僚作风与观念仍然广泛的存在，而且趋于基层这种现象越严重，这种排斥绩效管理的组织结构会对绩效预算的应用产生巨大的抑制作用。 　　（四）监督体系不健全。推行绩效预算除了要有较高的政府执政能力和法律约束能力之外，还必须要有较强的社会监督能力。我国事业单位现行的预算监督体系还不完善。一是人大监督流于形式。人大审议预算的时间很短，在如此仓促的时间内，要想认真、逐项地审议预算很难做到，只能对预算进行总体性、一般性审查，最终流于形式。二是公众参与度低、民主化程度不同。一方面政府预算的透明度不高，未完全形成将国家的相关财政政策法规、各部门在财政管理方面的职责权限、财政收支预算的编制和执行及其结果等向全社会公布的惯例；另一方面公众缺乏参与预算监督的途径，根本无法实施有效的监督。三是财政部门的监督不力。四是审计部门的监督受制于被监督主体。我国各级审计部门均隶属于各级政府部门，它们的切身利益与被监督主体直接挂钩，这就使得审计部门的监督受制于各级政府，不能发挥其应有的监督职能。 　　（五）技术制约。实行绩效预算的关键是绩效指标的制定。而绩效指标的制定被各国公认为是一个极其复杂的问题，是一项技术性非常强的工作。对我国目前来说，技术困难是实行绩效预算改革的最大难题之一。 　　第一，指标体系指定的困难。我国事业单位目前主要开展的还只是项目支出的绩效评价，对基本支出的绩效评价尚未涉及，而且对项目支出的绩效评价大体上也只是停留在通过若干固定的财务、技术和工程管理指标进行评价的水准上。相对于项目支出的评价，基本支出的评价在技术上更是具有难度。目前，我国各地的财政基础数据库及其动态管理尚在建设和完善之中，事业单位及其职责更是在改革中不断变动，各个部门和单位的职责与标准的量化过程，也不是一蹴而就的。因次，对基本支出的绩效评价指标的制定，就更是难上加难。而绩效预算的改革必须覆盖整个事业单位的活动范围，否则其预算的绩效评价就是严重的残缺不全。 　　第二，评价标准设置的困难。（1）缺乏评价标准所依赖的系统数据。在各地已有的绩效评价实践中，运用的标准主要是经验值。这些经验值得到当地的普遍认可，具有较好的操作性。但经验值的积累需要一个过程，目前我国尚未形成本级财政的系统数据库，更谈不上形成全国性的系数数据库了；（2）产生的社会效益量化困难。政府部门的产出可以包括政策建议的提供、法律法规的执行、合同的谈判与管理以及其他各类商品和劳务。这些产出绩效的评定需要技术上的可行的标准，而政府部门以追求社会效益为主，大部分产出是不进入市场的，因此事业部门产出的收益无法通过市场机制来确认的，这就使得绩效评价的指标量化问题成了一个难题；（3）分类标准的确定存在困难。国际上现行的绩效评价分类，是按照支出经费的功能进行划分的。但我国事业单位现行的按经费设置科目的办法，使得预算支出的“类”级科目并不能完整地反映某项经济活动；而“款”级科目又不能明细地反映出某个具体支出事项，等等。 　　（六）成本核算困难。绩效预算改革的要求之一是改革部门收支核算为成本核算，将支出的效益与成本挂钩。但我国事业单位目前