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屡审屡犯与问责机制的建立 　　摘要：受我国法律制度不健全、被审计单位违法成本低廉等因素的影响，我国政府审计出现了“审而不问，问而不责”的现象。如何杜绝“屡审屡犯，屡犯屡审”现象的发生成为当下审计亟需解决的问题。本文以审计公告暴露的问题为切入点，探讨如何从我国法律、司法和社会监督角度完善问责机制，抑制“屡审屡犯”现象的发生。 　　关键词：屡审屡犯 问责机制 法律 检查权 处罚权 社会监督 　　一、引言 　　卢梭在《社会契约论》中指出：一个理想的社会建立于人与人之间而非人与政府之间的契约关系。国家和政府的权力不是天然的，也不是神赐的，而是人民赋予的。所以，政府及其官员必须对人民负责，接受人民的监督。当人民赋予的权力被滥用时，政府及其官员也就必须承担相应的责任。而这正是问责制的核心价值所在。西方学者汉密尔顿在其《联邦党人文集》中也指出，在组织一个人统治人的政府时，最重要的问题是：（1）必须使政府能管理被统治者；（2）必须使政府能管理自身；（3）在依靠人民对政府实行控制时，必须有辅助性的预防措施。其中后两条强调的就是政府的内在和外在控制机制。要想使政府在责任的轨道上运行，就必须借助辅助性的控制机制，对政府的问责正是为了切合这样目的应运而生的。 　　相比较于西方国家的问责体系，如立法机关问责、司法机关问责、行政机关内部问责及选民的问责，我国的问责制度相对较弱化，一直以来，我国问责制度主要是行政问责。行政问责是针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性结果的一种规范。但是审计问责制应该是一套完整的责任体系，不仅仅局限于行政部门内部的上下级之间，完善立法监督、司法监督和舆论监督也是非常重要的。侯晓靖（2008）在我国审计问责制度的设计思路中指出：在审计问责法律制度的设计中，把握三点：一是激励，即保证政府审计机构具备足够的独立性；二是透明，即审计机关应向社会公众公开审计结果公告，接受公众监督；三是问责，保证立法机关根据审计机关的审计结果对政府的失责进行责任追究并做出相应的惩罚。冯均科（2008）认为，政府审计问责主体是政府审计问责行为的实施者。从狭义上看，政府审计问责主体是审计机关，主要包括责任认定型和责任认定与处理处罚型。但从政府审计问责的整个过程来看，政府审计问责主体包含着多元要素。同时对政府审计问责的主体，应该从司法、行政和社会舆论出发，形成一个综合的问责主体模式。结合中西方学者的研究和实践可以看出，政府审计问责体制中，法律约束、司法的介入以及社会公众舆论的监督必不可少。 　　二、我国屡审屡犯现象透视 　　“审计―发现问题―整改―再审计―发现类似问题―再整改……”翻阅历次审计公告，不难发现，“屡审屡犯”现象大量存在。 　　2003年，时任审计署审计长的李金华向全国人大常委会提交了《关于2003年度中央预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告》，这份报告引发了从2003年起至今的“审计风暴”。10年以来“审计风暴”气势依然不凡，但是在此之后，人们似乎更期待“问责风暴”的来临。尽管多次掀起审计风暴，但结果往往是犯而少罚，违而不纠，最后审计整改工作没有进展。以京沪高铁2009-2011年政府审计情况为例，自2009年京沪高铁项目启动至2011年项目截止的3年中，京沪高铁项目投资总额不断增加，涉及的问题资金数量也是日趋上升，但审计整改收效甚微。2009年，审计人员对京沪高铁进行首次审计时发现，中铁一局、三局、四局、十二局、二十四局和中交第四公路工程局有限公司、中交路桥北方工程有限公司7家施工单位用假发票入账。之后，原铁道部、京沪公司及各参建单位研究制定了整改方案，相关违法违纪人员被移送司法机关处理，并向社会进行了公告。然而，2010年审计人员在对京沪高铁进行第二次跟踪审计时，上述7家单位又被查出虚假发票365张，金额高达5 300多万元。2012年中央部门审计报告显示，接受审计的58个中央部门全部存在不合规金额，其中，超额申请预算、扩大资金支出范围、利用虚假发票套取资金、利用下属单位违规牟利等违规手段普遍存在。同时，我们也发现，在审计中违规的问题整改对象往往是被审计单位，很少涉及相关的责任人，真正被移送司法、纪检监察机关处理的人员少之又少，平均受处置人数不到案件查出数的1%。 　　三、屡审屡犯的原因分析 　　（一）我国法律制度的缺陷 　　我国目前没有专门针对问责而制定的法律法规。能够作为审计问责参照依据的只有《审计法》的相关规定。除此之外，作为违规违法行为的处罚依据《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》中也没有对问责进行专门章节的分类论述。2009年，中共中央颁布了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，这是我国第一部关于干部问责体制的规定，其中问责手段和纪委部门、组织人事部门的