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第九章财政管理 9.1引言 财政管理或许是政府内部管理中最为重要的部分。政府的任何活动都需要资金以推动其运转；实际上，政府机构以其征税能力和税收使用能力而区别于社会的其他部门。对于任何政府而言，筹款和支出都不是范围狭窄和技术性的业务工作。资金的使用恰恰决定了政府活动的性质和范围，也决定了在争取财政支持的政治竞争中的成功与失败。政府内的政党或集团有使用政府税收的权利；而失败者则一无所有。随着对政府在提供服务和控制或减少成本两方面的压力的持续增长，预算过程己成为一个决定性的战场；在官僚制组织内，这一战场并不逊于一般团体。政府的真实情况是，各种机构作为政治需求的支持者和调节者进行着一场内部的政治游戏。 传统行政模式中的财政管理是相当原始的。信息的贫乏导致了只能采取一种渐进的管理形式。这与行政管理过程中的投入有关，因为政府仅仅拥有决定政府部门实际产出的拙劣方法。从投入或线性项目预算中获得的信息非常贫乏，由此产生了传统行政模式很多其他方面的特点。如果确实是考虑过绩效测量的话，那么绩效往往被认为是难以测量的。在很多实例中，一个行政机构的目标就是去花费预算而没有考虑为什么和为了谁。 财政管理改革已经成为整个公共管理改革的关键之一。或许在财政管理改革十五年之后或更久，公共管理改革的某些方面才能开始发挥作用，而其他一些方面可能还不能发挥其作用。在开展公共管理改革较好的国家中，财政改革也许是执行得最好的。在财政管理或诸如英国1982年的财政管理议案(FMl)和澳大利亚的财政管理改进计划(FMIP)等更宽泛的预算策略之中，目前财政管理与人事管理、绩效管理已紧密地联系在一起(见Z小ak，1994)。接下来，财政管理最重要的部分，即官僚制组织活动的中心，就是政府预算。 9．2 政府预算 财政是政府的中心部分；财政对于政府的重要性正如石油对运输业的重要性一样，没有它政府将一事无成。预算有几种职能，包括从简单的政府财政记录到决定整体经济健康运行的重要角色。简单说来，“预算最原始的意义是指一个包括了文字和图形并对某些项目和用途的支出提供建议的文件”(Wildavsky，1979，p．1)。然而，任何预算都远不止如此，正如瓦尔达沃夫斯基所继续论证的那样(Wildavsky，1979，p．2)： 在最一般的解释中，预算就是致力于将财政资源转换成人类有目的的活动。因此，一项预算可以被描述为一系列贴有价格标签的目标。既然资金有限量必须以某种方式来分配，预算也就变成了在几种可供选择的支出之间进行选择的机制。 按照某些目的来分配资金——政府可以通过这种方式来改变社会状态。由于对政府支出的需求总是远远超出政府偿付的能力，所以必须用某种决策方式来决定谁将得到帮助而谁不会。比方说，也许有些技术性方法能够决定在何处建立一家新医院，但是却没有什么技术性方法来决定是建一家医院还是建一所学校，或者是建一所学校还是修一条道路。政府以某种方式来调和非常多样化和颇具竞争性的政治要求之间的资金分配。政府最高层用以决定谁将得到经费支持或谁将受到特定形式的税收惩罚的唯一方法——完全是有缺陷的——有时是非理性的政治讨价还价的方法。因此，预算最终必然是一种政治文件，预算程序必须考虑到这样的事实，而这意味着在财政管理体系中的理性必定是有限度的。 预算的经济职能 从整体意义上而言，政府预算主要有两种职能：经济职能和财政职能(Musgrave and Musgrave，1989)。经济职能涉及政府是怎样通过预算来影响整个经济。政府要想全面进行财政管理，不可避免的结果是，在相互冲突的目标之间达成相当不能令人满意的妥协。这也对官僚制组织设计一个财政信息系统———8S够以有益于实现这些不同目标的形式提供充分的信息——施加了巨大的压力。 政府试图通过预算来决定经济生活中公共活动的水平，对收入和福利进行合理的分配，对经济活动的总体水平进行某种控制，等等。这些通常被描述为配置政策、分配政策和稳定政策。 配置 配置政策涉及公共部门和私营部门的相应规模。换言之，预算一方面体现了政府活动的总体水平，另一方面也规定了哪些活动由公共部门而不是由私营部门执行。政府的支出和税收政策都影响到资源在私营部门中的配置和分配。举例来说，当政府决定增加公共支出以用于道路建设时，对私营部门会产生广泛的影响，而工程承包商、水泥制造商及其员工则是直接的受益者。 关于政府规模的争论实际上是关于分配制度的争论。那种认为政府支出和税收在经济活动中占有太高比例的观点主张，公共部门与私营部门间的分配会好于现有的分配制度。当政府控制了大部分经济活动时，政府在支出方面的改变将对私营经济产生重大的影响。然而，分配决定的作出不可能是很精确的。实际上在政府支出和税收方面没并不存在任何先验的或明确