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地方分权的困境与突破 　　摘 要 在一个有着2000多年中央集权历史传统的中国，实现像西方国家那样的地方分权或者地方自治不仅有着重大的历史意义，更有巨大的阻碍。地方分权是适应信息化、全球化、民主化的必然选择。为了充分发挥地方的积极性，创造性，提高行政效率，更好的为地方服务，同时避免地方分权可能带来的消极影响，有必要在现有条件基础上完善相关制度设计，处理好地方财权与事权的关系，培育地方自主意识，以实现地方分权与中央集权的良性互动。 　　关键词 中央集权 地方自治 分权 困境 突破 　　作者简介：冯铁拴，武汉大学政治与公共管理学院。 　　中图分类号：D67文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）02-144-02 　　中央与地方的关系在中国历史上一直是一个热点话题，无论是旧中国还是新中国成立后，中央集权与地方分权这个话题都不曾被政治家和学者们搁置，不同的政治家、学者有着不同的看法，中央与地方的关系也成为了一个争论不休的问题，而这归根到底就是地方分权的问题。然而我们在21世纪的今天，尤其是民主化、信息化、全球化思潮普遍盛行的今天，我们更加有必要去反思去总结这个问题——亦即地方分权面临的困境究竟有哪些，又该怎样解决地方分权所面临的这些问题。 　　一、地方分权及现状 　　（一）地方分权的界定 　　地方分权，作为与中央集权相对的一个术语，在不同学者的笔下有着不同的含义，地方分权或者是地方割据，或者是在维护国家统一前提下的地方自治，更有仅从某一方面上来界定地方分权，如财政上地方分权。不过本文将地方分权主要界定为“在保障中央的基本权威前提下，地方充分享受各种国家权力”。 　　（二）地方分权的状况 　　1.西方国家地方分权的现状 　　西方国家的地方分权较为复杂，但有一点是相同的，即主张中央和地方的权力要划清界限，中央要尽可能不干预地方。以美国、德国为代表性的联邦制国家更多的是通过宪法分权确立了向地方分权的制度，而以日本，英国，法国为代表的单一制国家则更多的是通过非宪法的法律加以分权，具有一定程度上的不够稳定性。但二者确立地方分权皆是通过法制手段确立的，而非以政策或者领导人的个人欲望来加以确定的。 　　2.我国地方分权的现状 　　地方分权，古已有之，在奴隶制社会的中国，如周朝的分封制可以认为是一种典型的分权制度，中央与地方的关系也即周国与封国的关系基本上是在确保周王室的权威基础上赋予各诸侯国各项权力，如赋税权，征兵权等等。在封建社会的中国，曾有县级以下地方自治的传统，国家的基层统治单位是县一级，也就有了“王权不下县”，尽管把这种现象称为地方分权有些牵强，但不可否认这的确在一定程度上为地方分权提供了一些可能性。 　　在新中国建立后，我国的中央与地方关系几经分权——集权的循环而确立了1994年至今的中央向地方适度分权的现状。然而目前的中央与地方财政分权更多的是由中央来控制的，地方更多的处于被动地位。 　　二、地方分权的必要性 　　（一）地方分权有助于增强地方政府对地方事务的回应性，促进民主的发育 　　地方分权，在不同的国家有着不同的具体形式，如美国式的“州保留”，也有诸如日本等单一制国家的“中央保留”。但不管是哪种形式，二者都主张向地方授予权力，让地方更多的成为地方选民的代理人，更多的为地方服务，如日本近几年来的改革就是旨在让地方的国家机关成为选民的服务者，而非中央的代理人，这些改革都有利于选民更好的行使公民权利，使得公民参政意识得到提高，有利于使民主观念进一步深入人心。当然地方议会和行政长官一旦民选化，也就意味着地方国家机关将更多的结合地方的实际情况为地方提供公共产品和公共服务，更好的服务于地方人民。 　　（二）地方分权有利于提高地方政府的行政效率 　　众所周知，经济学中讲求资源最优配置，而21世纪作为一个更加复杂的时代，对于政府工作效率也提出了日益严峻的挑战。政府作为公共产品与公共服务的提供者，其工作效率的高低直接关系着国民的幸福指数的高低。提高政府工作效率成为日益热门的话题。机构的冗杂，过分追求保持上下级对口严重制约了地方政府的工作效率。再次，根据成本效益原则，政府活动的受益人和成本负担人，以及政府活动的收益和成本应该尽可能一致，以免造成政府产出效率的低下。“承担公共品供给责任的政府应该尽可能地是行政区域与公共品外部效应覆盖范围相一致的政府，中央与地方政府职能划分应将提供公共物品和服务的功能尽可能下放，能由地方政府提供和承担的工作应尽可能下放给地方政府，只有全国性公共物品如国防、全国性基础设施建设、外交等由中央政府提供，中央政府应当承担全社会范围内调节收入和财富的分配功能和保持宏观经济稳定的职能，宏观经济调控权属于中央。” 　　（三）地方分权符合时代发展潮流 　　21世纪是一个信息