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土地复垦政策研究 　　摘要：本文根据作者多年的工作经验，对土地复垦政策的发展过程进行了分析， 并就其提出了完善的解决策略，为我国土地复垦政策的进一步完善做出贡献，以期能为后者在实际工作中提供参考。 　　关键词：复垦 政策 机制 　　中图分类号：D523.31文献标识码： A 　　 　　0 前言 　　基于我国人多地少的国情，随着社会主义建设事业的快速发展，各方面对土地资源的需求迅速增加，人多地少的矛盾会异常突出，土地资源紧缺的压力，已经成为我国社会和经济发展的一个重大制约因素。我国一方面人地矛盾尖锐，另一方面又存在大量土地被破坏和长期荒废的现象，其中有很大一部分可重新恢复利用，到目前为止，这些土地没有得到很好的整治利用。开展土地复垦工作，对被破坏的土地进行整治，使其恢复到可供重新利用的状况，根据不同情况，分别提供给农、林、牧、渔、工业生产和城乡建设使用，对缓解耕地供需矛盾无疑是非常必要的。 　　1土地复垦的概念与内涵 　　对复垦的定义，从总体上可以描述为：“将破坏的土（场）地恢复到破坏前的原状、近似状态或与破坏前制定的规划相一致的形式和生产力，其主要目标是重新建立相对长期稳定的景观地貌，这种塑造在美学和环境景观方面能与周边未破坏的土地相协调，而且生产建设活动毁损土地的再利用能有效地促进其所在的生态系统的稳定和生产能力的提高。” 　　伴随着系列复垦法规的出台，土地复垦的内涵逐步丰富、完善。2011年国务院发布的《土地复垦条例》中规定：“土地复垦，是指对生产建设活动和自然灾害损害的土地，采取整治措施，使其达到可控利用状态的活动。”新制定的《土地复垦条例》中复垦在对象、目标、内涵上都有所扩展，对象由因挖损、塌陷、压占造成破坏的土地到生产建设活动毁损的土地和自然灾害毁损的土地；目标由“恢复到”可供利用的状态发展到“达到”可供利用的状态；内涵也扩展到现在的土地整治的生物措施、复垦土地的景观生态恢复、土地生态系统的生物多样性、土地质量和土地生产效能与效益的恢复。 　　2我国复垦政策发展历程 　　我国土地复垦政策经历了1988年以前的初级发展阶段，1988年到2005年的发展壮大阶段，2005年以来的全面发展阶段等三个阶段。 　　2.1初级阶段 　　20世纪50年代末，为了解决粮食危机，部分矿山职工自发地在排土场、尾矿场上垫土种植蔬菜和粮食，开展小规模的“造田复地”。首次在法律中有所体现是1982年《国家建设征用条例》第十八条规定：“国家建设占用临时用地应当恢复土地的耕种条件。”1986年《土地管理法》第十八条规定：“采矿、取土后能够复垦的土地，用地单位或者个人应当负责复垦，恢复利用。”第三十三条规定：“工程项目施工，需要材料堆场……在临时使用的土地上不得修建永久性建筑物。使用期满，建设单位应当恢复土地生产条件，及时归还。” 　　2.2发展壮大阶段 　　1988年《土地复垦规定》的颁布标志着我国复垦制度开始走上法制化管理的轨道。确立了“谁破坏、谁复垦”的基本原则。该规定第一次全面系统的论述了土地复垦的概念、土地复垦的基本原则、复垦中企业的义务、资金来源、政府和部门的职责等等问题。随后在颁布的《土地管理法》、《矿产资源法》、《环境保护法》、《煤炭法》、《铁路法》、《循环经济促进法》中对土地复垦问题进行了完善和补充。 　　2.3全面发展阶段 　　2006年国土资源部、发展改革委员会、财政部等七个部委联合下发了《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》（国土资发[2006]225号），进一步明确土地复垦义务人的责任并强化了监督管理。2007年国土资源部颁布《关于组织土地复垦方案编报和审查有关问题的通知》（国土资发[2007]81号），土地复垦方案编报和审查制度逐步建立。同时《全国土地总体利用规划纲要（2006-2020年）》对土地复垦提出了明确的要求。2011年《土地复垦条例》正式颁布，是前一些列政策措施的整合，构建了统一的土地复垦约束、激励、保障机制。 　　3 土地复垦的必要性 　　土地复垦对于增加土地的有效使用面积，恢复被破坏土地的生产力以及改善生态环境起着极其重要的作用。特别是对我国重要的化石能源大国，土地复垦的作用更为明显。我国土地复垦工作虽然起步较晚，但发展较快，复垦利用各类废弃土地面积较大，因此在我国积极开展土地复垦是十分必要的。 　　3.1 实现土地合理利用、增加有效土地使用面积、提高土地生产率的需要。 　　我国建设事业飞速发展，占地过多过快，土地利用结构不合理，利用率低，刺激了对土地数量的需求。随着地下和露天采矿，以及非法小煤窑的增加，占地加剧。在这种情况下，我们除了促使矿山的集约利用外，主要通过土地复垦工作增加有效土地的使用面积，恢复生产力，提高其生产率。 　　3.2改善废弃