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完善采伐制度强化森林经营的建议 　　摘 要：商品林主要培育目的在于满足市场对木材等林产品的需求。我国现行的限额采伐制度已成为落实高品林经营权、处置权的主要障碍，采伐许可证制度冲击了森林经营方案的规范，指导作用。为找寻商品林采伐制度中赋权与规制的均衡，需加强森林经营方案的规制作用，加快商品林采伐权交易市场建设等制度创新，完善商品林采伐制度。 　　关键词：采伐制度；森林经营；建议 　　我国限额采伐制度诞生于20世纪80年代，当时国民经济正处在高度密集中的计划管理时期，各种计划、指令在经济活动中发挥着重要的控制作用，林业发展面临的形式是：由于长期过量采伐，可采资源锐减，林分质量明显下降。森林是可再生资源，但存在培育周期长、破坏容易恢复难等特点，要实现森林资源的恢复和扩大，就必须在加大森林培育的同时减少森林消耗。限额采伐制度正是在这样的背景下应运而生的。限量采伐制度在确立之初曾经发挥了十分重要的作用，但长期运行的结果也反映出一系列的问题。 　　1 采伐制度对实现森林可持续经营的制约 　　1.1 采伐制度不利于森林经营者积极性的发挥 　　森林采伐管理制度实施的目的在于通过控制森林年采伐量以逐年增加森林资源存量，从而最终实现森林永续利用，改善生态环境。实施森林采伐限额制度以来，我国森林资源的保护与管理取得了很大的成效，但随着我国林业改革的深入和市场经济的发展，该项制度与森林可持续经营之间的矛盾日益突出。例如采伐限额每5年核定一次，很难与每年制定的年度生产计划相配套，特别是在商品林的经营管理中，容易出现森林资源不能得到及时利用，造成浪费的现缘。 　　1.2 采伐限额制度同时削弱了森林经营方案的规范和指导作用 　　国家十小业局颁发的《森林经营方案编制与实施纲要》中第四十八条中规定“森林经营方案是编制森林采伐限额的主要依据。各级林业主管部门应将森朴经营方案作为编制森林采伐限额、下达年度木材生产计划的重要依据，原则上森林采伐限额和木材生产汁划按依法批准的森午小经营方案确定。”然而实际操作中存在的问题却是限额采伐凌驾于经营方案之上，因为《森林法》及《森林法实施条例》中对采伐许可证一系列的行政审批的强制规定，以及对违法采伐限额制度所要追究的严格责任，使得采伐限额的地位优于经营方案，从而使得本应起到规范和指引作用的森林经营方案却处于形式上的可有可无状态。 　　1.3 采伐制度对放活经营权、实现处置权的阻碍 　　现行的限额采伐制度已成为落实商品林小经营权、处置权的主要障碍。在现有采伐限额制度下，经营者们的林木采伐权没有得到实现，或者说在诸多限制（不能申请到采伐许可证）的前提下，不能获得预期的经济效益。如果不能落实林农的林木处置权，其收益权就难以保障，放活经营权也就成了一句空话。对于商品林而言，单纯以行政手段控制林木采伐，人为地将商品林的经营权与处置权割裂开来，经营权的自主性要求无法实现，必将影响到经营者的经济收益。 　　1.4 采伐限额制度妨碍了社会资金投资林业 　　从所有权的层面考虑，社会资金投资林业所形成的林木应当属于投资者所有，他们完全可以按照自己的意志在不损害他人利益的前提下处分自己的林木，这是所有权的本义也是市场经济的本义。但是，在采伐限额制度下，社会资金投资所形成的林木仍然要受到采伐限额的约束，投资者无法按照自己的意志行使自己的所有权。投资者最担心的就是自己在经营期间受采伐限额的制约不能通过对林木的采伐、销售取得经营效益。 　　2 完善采伐制度强化森林经营的建议 　　2.1 建立采伐中报制度对实现森林可持续经营的积极作用 　　森林采伐限额制度是20多年前根据当时的林情实行的一项管理制度，是权宜之计，最终必将被森林经营方案管理制度所取代。从目前来看，这项制度还不能立即取消，但迫切需要加以完善。笔者建议可以考虑采伐申报制度。采伐申报制度与以往确定采伐限额从上级行政部门逐一而下不同，必须从下往上逐级申报，依据森林经营方案的规定确定采伐量上限。同时，应该让采伐限额的依据在森林经营方案中具体体现出来。在此前提下，在森林经营方案规定的作业范围内，允许森林经营者视市场情况，自主安排森林主伐、森林抚育、采伐时间和采伐量。林业行政主管部门经审查无误，应及时发放采伐许可证。 　　在市场经济条件下，申报制度是对商品林比较合理的管理制度。林木所有人按照市场经济规律和自己的实际情况，向地方林业行政部门申报采伐计划。在采伐申报制度中，主管部门对商品林所有人中报的采伐计划，在不会对生态环境产生较大不利影响和达到国家相关规定的前提下，应当予以批准。 同时，还应该简化审批手续，降低审批的层级，以高效的管理方式提高所有权人的积极性。 　　2.2 依据森林分类经营来解决森林采伐问题 　　采伐制度应与森林分类经营充分结合。对商品林和生态公