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西部民族地区生态补偿制度研究 　　摘 要 西部地区是多个少数民族聚居地，是黄河、长江两大流域的发源地和主要流经之地，西部生态环境是全国重要的生态屏障。退耕还林作为较早实施的生态补偿制度，对生态环境的保护起到了重要作用，但同时也存在一些问题，本文以宁夏地区退耕还林制度为例对西部民族地区生态补偿制度进行探讨。 　　关键词 生态补偿 退耕还林 参与主体 法律化 　　中图分类号：D922.6文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）04-213-02 　　历史上，西部地区是中华文明的发源地；当代，西部的生态环境是中华民族生存和生活的重要自然屏障，西部生态环境的优劣直接影响到全国能否可持续和高质量发展。西部生态环境的重要性是由西部的自然地理条件所决定的，西部位于我国地形第一、二级阶梯上，是重要的大江大河的发源地和流经地，自然资源丰富；此外，与其他多个国家相邻，位于国家间生态环境区域之界限，对于国外的风沙环境侵扰有重要的阻挡作用。然而近年来由于自然生态环境的破坏和人为原因使得生态屏障的作用越来越脆弱，同时西部地区是少数民族的主要聚居地，如何实现环境保护与民族地区发展，对我国的经济发展、民族发展和生态发展有着不可忽视的作用。本文以宁夏地区退耕还林制度为例，对我国西部民族地区的生态补偿制度进行探讨，提出解决西部生态补偿建设中现存问题的建议。 　　一、宁夏退耕还林补偿制度存在的不足 　　（一）退耕还林制度上的法律缺失 　　退耕还林作为生态环境保护的一项重要内容，我国法律并未对其进行具体的规定，只是以《退耕还林条例》的形式出现，属于法规的范畴，从其立法主体上和法律位阶上来看，其法律效力低；其次条例具有明显的政策色彩，稳定性较差，规定内容不全面，许多内容明显体现出滞后性，无法解决当前退耕还林中出现的问题。 　　（二）退耕还林的参与主体范围太窄 　　目前，我国退耕还林的参与主体主要为中央政府、地方政府和退耕还林者。中央政府通过投入资金和对退耕者转移支付的方式来主导退耕还林制度的实现；地方政府主要是对退耕还林的落实情况进行监督和检查；退耕还林主要为农牧民，将使用的土地退还出来种植生态林。由于生态建设是一项系统而庞大的工程，仅靠政府有限的财政支持无法实现生态建设，无法让退耕者看到参与效益，这些都严重影响退耕还林制度的实现。西部生态环境产生的外部生态效益受益方为下游地区，其免费享受生态利益，与西部地区巨大成本的投入来维护生态安全来说是有失公平的。此外，生态建设是一项有益于全国人民的伟大工程，我国作为市场经济国家，应积极发挥市场配置资源的作用，充分调动市场主体、社会组织积极参与到生态建设中来。 　　（三）退耕还林的补偿标准低 　　退耕还林需退耕区的农牧民将耕地或牧区退还出来种植生态林，期间农牧民失去了种粮、放牧的机会，并对生态林的种植付出了劳动，而国家目前对退耕还林的补偿为每亩不足200元，随着物价的上涨，微弱的补偿款已无法满足退耕者的基本生活需求，反而可能使得退耕区更加贫困。 　　（四）退耕还林动力不足，易出现复耕现象 　　退耕还林的目标是建设生态林，生态林的生长期长，在生长期内农牧民无法获得经济收益，在生态林长成可砍伐时，须有国家林业部门的许可。退耕者看不到经济收益，就连经济收益的预期也没有保障，退耕者没有利益动力，极易造成退耕还林制度的无法落实和复耕现象。 　　二、退耕还林制度的理论分析 　　退耕还林作为一种生态效益的公共性产品①，其外部性要远大于内部性，退耕还林的外部性体现为生态环境对整个区域乃至相邻区域生态环境的改善和提高的正外部作用。生态公共产品的投入大，形成时间长，只由单一主体来提供产品，就会影响到生态产品的产出质量和数量。所以，公共产品外部性所造成的利益所得者如何为所得到的利益而支付费用，经济学界主要存在庇古税和科斯定理两种解决途径。 　　按照经济学家庇谷的观点，公共产品的外部性问题，应由国家通过税收方式来实现，私人获取公共产品应付出相应成本。在环境生态公共产品方面，私人对于所获取的正外部性效益应缴纳环境税，使得环境产品可继续得以维持和不断产出。而科斯认为，解决公共产品的外部性问题应明晰产权，清楚界定产权，有利于交易双方根据各方利益做出优于双方的决定。在退耕还林制度中，一些学者建议引入碳汇交易排放量、排污交易制度等方式，将退耕还林所得的生态产品投入市场，使生态补偿的经济价值得以体现，将受补偿者的经济利益最大化。 　　退耕还林作为生态补偿机制的一项内容，生态补偿机制的基本原则应在退耕还林中得以体现。生态补偿机制包括“破坏者付费原则、使用者付费原则、受益者付费原则和保护者得到补偿原则”②，在退耕还林制度中，受益者付费原则与保护者得到补偿原则是最为重要的两项原则。退耕还林，营造的生态林，其产生的