消費爭議調解與其他調解在組織法上之比較--黃明陽-行政院消費者.doc

消費爭議調解與其他調解在組織法上之比較 黃明陽* 弁言 壹、行政調解組織定位之比較 一、行政機關判斷標準之探討 二、行政調解組織定位之比較 三、行政調解組織型態之比較 貳、行政調解組織成員之比較 一、調解委員在組織上（人數、資格、類別）之比較 二、調解委員在任用上（任期、聘任、解聘）之比較 三、行政調解組織主席及幕僚單位之比較 四、行政調解組織主管機關之比較 參、結語 行政調解組織比較表 行政調解組織法制化之必要性 行政調解組織應力求專業化 四、行政調解組織應確保委員之獨立性及專業性 弁　言 行政法可分為行政組織法及行政作用法兩大類，前者係規範行政機關內部運作，後者則規範行政機關對外行為為主，分別產生組織法關係及作用法關係，由於徒法不足以自行，因此在公行政的運作施行方面，必須結合龐大之人力及物力，建立各種「行政組織」，以完成其行政任務，行政調解亦不能例外，亦應建立行政調解之組織，以辦理是項行政調解業務。，筆者為期進一步說明行政調解組織之特色，擬分就行政調解制度中有關調解組織之定位、調解組織之成員等，與行政組織法有關的問題進行比較討論。 壹、行政調解組織定位之比較 所謂行政組織法，係以規定「行政機關」之地位、權限、編制及其構成分子為其主要內容之法規，可見係以行政機關為其規範之主軸。，導致行政調解之組織型態不一。由於該等行政調解之組織既係由行政機關所設置，故該等組織在本質上亦應屬於行政組織之一種類型或內容，因此首先需要就其組織定位方面加以討論比較。 一、行政機關判斷標準之探討 依據三權分立有關國家公權力的分配理論，行政國家公權力的機關，主要有立法機關、司法機關及行政機關等三大類型。可見「機關」係屬於一種上位概念，「行政機關」則為其下位概念，行政調解之組織，既係由行政機關所設置，故有必要探討該組織之定位，是否符合執行行政公權力的「行政機關」。 經查目前對於「行政機關」一詞加以法律定義者，僅有「行政程序法」及「中央行政機關組織基準法」兩種法律，在個案討論時應同時加以注意。㈠行政程序法 民國88年2月3日公布之行政程序法，是我國針對「行政機關」一詞，唯一以法律予以明文定義之現行法；雖然行政程序法是以規制行政處分、行政契約、法規命令、行政規則、行政計畫、行政指導等行政作用之程序為主，屬於行政作用之程序法，但因我國目前尚無行政組織通則規定，無法據為處理相關問題，因此，無論行政程序法有關行政機關的定義是否妥適，至少它是一個法律規定，有其一定之拘束力及公信力，筆者認為可以作為目前對「行政機關」解釋之最重要參考依據。 依照行政程序法第2條所規定之「行政機關」，除了包括中央及地方行政機關之「一般行政機關」以外，尚包括「視為行政機關」在內，主要著重在應負行政責任之行政機關誰屬，而非行政機關之組織架構問題，此為其與中央行政機關組織基準法最大的不同所在。行政程序法針對行政機關規定之特點如下： 1.行政程序法對行政機關之定義採廣義說：依據行政程序法第2條規定，所謂行政機關包括「一般行政機關」及「視為行政機關」二種，前者屬於組織法上的行政機關，後者屬於作用法上的行政機關。本文所謂的行政機關，係以組織法上的行政機關為限，併此敍明。 ⑴一般行政機關：依據行政程序法第2條第2項「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨地位之組織」之規定，此之行政機關包括中央及地方之行政機關在內，也包括中央及地方之公立學校、公立醫院等行政主體（特殊公法人）在內（廣義的行政機關）。因其本身即為一種執行公權力之行政組織，故屬組織法上的行政機關。 ⑵視為行政機關：依據行政程序法第2條第3項「受託行使公權力之個人或團體，於委託範圍內，視為行政機關」之規定，擴大行政機關之範圍，除了前述行政機關外，並將受託行使公權力之個人或團體，在委託行使公權力之範圍內，亦視為行政機關（實質的行政機關）。因為此種個人或團體本身並非為行政組織，僅因受託執行公權力而被視為行政機關，故屬作用法上的行政機關。 2.行政程序法有關行政機關之定義，可以作為行政機關之認定標準：依據行政程序法第2條第2項規定，行政機關係為「具有單獨地位之組織」，就法定事務能決定並對外表示國家或地方自治團體或其他行政主體意思之組織，以行使公權力，從事公共行政事務為其特性；其組織有單獨之法規為其依據，並有獨立之編制、預算及印信。因此，通說認為行政機關不論中央或地方層級，均須具有下列「單獨之組織法規」、「獨立之預算及編制」、「獨立之印信對外行文」等三個構成要件，缺一不可。另外亦有學者認為應予以彈性認定，雖有一定見地，惟究屬少數說，筆者基於行政機關須具有一定之權責，不宜彈性認定，仍贊同通說。 ⑴單獨之組織法規：依據「組織法定原則」，應以法令定之，其中「中央機關」依據中央法規標準法規定應以「法律」定