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从“管理主义模式”到“参与式治理模式”： 两种公共决策的经验模型、理论框架及制度分析 王锡锌?章永乐 原载《行政规制论丛》（2009年第1卷），法律出版社。 ? 　　圣人以天下为度者也，不以私怒伤天下公议。 　　??[汉] 荀悦《汉纪?武帝纪二》 　　天下有公议，私不可夺;以私夺公者，人不服。 　　??[宋]林逋《省心录》 　　对“天下公议”的重视，一直是中国传统治道的规范，然而在具体的治理实践层面上，它很大程度上仅仅是一种劝诫和呼吁。这种分裂延续了两千多年，又伴随着我们走过了二十世纪。在今天，中国能够弥合这种分裂吗? 　　在本文中，我们将给出一种谨慎乐观的回答。在我们看来，上述分裂之所以长久持续，是因为国家治理模式，尤其是决策模式，[1]本身是封闭的，“天下公议”最多只是被咨询的对象，而并不是治理过程的有机部分，因此，它能否发挥作用，必待圣人而生。而在今天，紧闭的门已逐渐开启。随着社会主义市场经济的发展和社会利益多元化趋势的推进，无论是普通公众，还是执政党领导人，都已经日益认识到原有的封闭式治理模式的缺陷。在地方政府层面，行政治理的改革已经进入到探索攻坚阶段，并已经取得一定的阶段性成果。这些行政改革的探索具有一个共性：赋予公众以越来越多的参与行政治理的权利，促进行政机关的回应性，使得“公议”成为行政治理过程的有机部分。在我们看来，在各方共同推动之下，一种新的行政治理模式正在悄然浮现，并有望克服上述治道和治术的分裂。 　　在本文中，我们将这两种行政治理模式分别命名为“管理主义治理模式”和“参与式治理模式”。本文论述的目标是：(1)归纳两大治理模式的主要特征;(2)通过案例分析，探讨管理主义治理模式失败并发生转变的动力机制，以及参与式治理模式的主要特征如何从这种转变中产生;(3)“参与式治理模式”的正当性、核心理念以及制度构成要素。鉴于行政决策在治理过程中居于核心地位，其本身的开放程度也最集中地体现了整个治理模式的开放程度，本文以行政决策为中心展开讨论。 　　本文分为三个部分：在第一部分中，我们对传统的行政决策模式进行理论化，归纳其主要特征，并从理论上说明其缺陷所在;在第二部分中，我们以案例分析来讨论管理主义行政模式在具体的情境中何以失败并发生转变，并从这种转变中提炼新的参与式治理的特征。在第三部分中，我们讨论参与式治理模式的细节??其正当性(legitimacy)、核心理念以及具体的制度操作。 　　一、 传统的行政决策模式及其崩解 　　中国当下主流的行政决策模式是计划经济时代的直接产物，在过去的改革开放三十中，仍然扮演了主导角色。为了论题的集中，我们在此并不追溯这一模式在更早的帝国官僚政治中的根源。这种决策模式，我们将其命名为“管理主义模式”。其主要特征可归纳如下： 　　第一、 在理念上，党政机关被视为公共利益的代表，而具体的公众群体和个人被视为具体的和个别的利益的代表。因而，前者居于治理主体地位，后者居于治理客体地位。 　　第二、 决策的组织结构是金字塔式的官僚科层制，决策目标来自上级，层层下达。决策者只有在能够完成上级所下达的刚性任务的前提下，才有空间思考如何对于本辖区内公众的要求作出积极回应。但由于官僚体制内的官员考核指标侧重于完成上级的刚性任务，决策者对自下而上的需求往往缺乏回应的动力。 　　第三、 在日常治理的议程设置(agenda setting)上，党政机关及其智囊团体主导议程设置。公众对议程设置在程序和结果上均缺乏有效的影响力。尽管在一些特殊情况下，公众也可能通过某些非程序化的方式，例如上书、舆论等影响议程设置，但这些情形并非程序的常态，而且通过媒体以及公共舆论的压力来设置议程被限制在很小的范围之内。 　　第四、 在治理信息的获得和流通上，党政决策者一般通过自主调查和咨询的方式来获得决策所需信息，公众有时候处在被咨询的地位。并没有可靠的程序来保证公众自主提供的信息能够获得决策者的回应。政务信息的流通一般局限于决策机关内部，不对社会公众公开。公开往往是出于动员的需要，在此情况下，信息公开往往是片面的、选择性的。 　　第五、 公众的利益被要求通过指定的渠道得到代表和表达，比如说，村民通过村委会，妇女通过妇联、青年通过共青团、工人通过官方指定的工会，等等。自发的组织和表达形式难以获得法律保护。但这些指定的代表和表达渠道往往因官僚化而堵塞，因而公众在很多时候事实上处于无组织状态。 　　第六、 公众对于政策的接受被视为有利于降低政策执行成本。为提高公众对于政策的接受度，党政机关往往通过政治动员和社会动员方式来塑造公众的政策偏好。[2] 但当动员无法奏效时，除非政策执行成本过高，党政机关仍然会推行政策，较少根据公众事实上的政策偏好而对原有决策做出修改。 　　第七、 政策反馈和纠错机制