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我国农村土地产权制度的发展及完善 摘要：“三农”问题的关键在于农村土地产权制度的完善。由于我国现行法律上的冲突、理论上的匮乏和行政权的滥用，致使农村产权主体缺失、农民利益难以有效保障。我国应完善农村土地权利体系和保障机制，并对农村产权组织予以重构。 关键词：土地产权、农民土地集体所有权、土地承包经营权、村民委员会 土地产权是指权利人在其权利存在的土地上，为实现其利用土地的目的，分别依法行使其权利时对土地的用益、流转、管理权。[1]确立土地产权制度，明晰土地产权权利内容，在调整土地法律关系上有其重要作用。目前在我国，农业、农村和农民问题被称为“三农”问题，它关系到农业的发展、农村的稳定和农民的切身利益。随着社会的发展和改革的深入，这一问题日益凸现出来。解决这一问题的核心是农村土地制度的完善。我国应完善农村土地权利体系和保障机制，并对农村产权组织予以重构。 一、我国农村土地制度的发展 新中国成立以来，随着政治、经济形势的发展，国家围绕土地使用制度等土地问题进行了一系列的改革探索，建立了有中国特色的农村土地制度。 我国农村土地制度是一个不断发展、不断创新的过程。50年代初期实行土地改革，实现了农村土地从封建地主所有制向农民所有制的转变；50年代中期进行初级农业合作化，农民以土地入股初级社分红，实行的是农民所有、初级社集体经营的土地制度；50年代中后期至70年代末期进行高级农业合作化和人民公社化，农村土地制度由农民所有、集体经营转变为集体所有、集体统一经营。[2] 自1978年秋起，土地家庭联产承包责任制经历了农民自发到国家逐步承认的过程，最终在1984年基本完成在全国范围内的推行。土地承包经营使农用土地实现了“两权分离”，土地的所有权和承包经营权可以分别归属于集体和农民两个不同的主体，使原来一切土地权利归集体的单一产权体制，转变为集体拥有土地所有权和农户享有土地承包经营权的二元产权体制。这种体制激起了农民长久利用、集约利用土地的积极性。农户成为独立的和完整的经济核算单位，他们获得了对自己劳动力的支配权，激发了农民的生产积极性，促进了农村经济的发展。 目前，我国农村土地制度已经形成了比较完善的法律体系，我国《宪法》、《土地管理法》、《农业法》、《村民委员会组织法》等都作出了相应的规定，明确了农村土地权利的主体、客体和权利义务内容。特别是2003年3月施行的《农村土地承包法》为农村土地的使用权的依法行使提供了有力地保障。根据我国现行土地法律制度的规定，我国农村土地产权制度包含以下权利体系，即国有土地所有权（完全所有权）、集体土地所有权（不完全所有权）、土地承包经营权、租赁权、“四荒”使用权抵押和其它抵押、基地权等。 尽管我国农村土地产权制度日趋完善，但在理论和立法上仍存在一些不统一、不科学的地方，学界对相关问题尚有争议，并有继续探讨的必要。另外，在具体实施过程中也存在种种问题。在实践中，农民的经营权难以得到应有的保护，当农户在土地承包经营过程中遇到侵权行为时，农户往往处于弱势地位，无法依法争取到自己的合法权利。例如，当前“圈地之风”盛行，严重地损害了农民的利益。 二、农村土地产权制度问题分析 （一）农村土地制度的现实问题 1、所有权主体虚位。[3]我国《宪法》和《土地管理法》都明确规定了农村土地归农民集体所有，但是该规定实质上是模糊的，“农民集体”的含义并不明确。根据我国《村民委员会组织法》的规定，无论是村民小组还是村委会都不可能成为农村集体土地的所有者。这样就造成了农地所有权主体的虚位。实践中，村民小组、村委会、乡政府，甚至一些集体经济组织都成为集体土地的实际支配者，行使着所有人的权利。由此导致现实中的严重后果是，村干部和乡干部成了农村集体土地的实际支配者和最大受益者，集体土地所有权实际已被虚化，乡村干部“寻租”成为一种较为突出的现象。 2、所有权效力的相对性和权利内容的不完全性。与国家土地所有权相比，集体土地所有权在法律上受到相对保护。[4]从我国现行法律规定及其运作来看，农民集体土地所有权是一种受到严格限制的所有权。国家对其用途、流转、处置进行严格地管制。对照所有权的权能构成，农民集体土地所有权的权能则表现残缺不全。我国农村土地的法律所有权（即名义所有权）与实际所有权完全不一致。我国农村土地的所有权的真正主体是国家（中央政府），各级政府只是这个所有权主体的代理人，乡、村、组集体是国家所有权的基层代理人。这些规定违背了所有权平等的要求。 3、农地承包合同性质不明。在理论界，农地承包合同的性质有行政合同说和民事合同说两种观点。行政合同说认为，农业联产承包责任制的建立，使农民通过与政府签订行政合同获得土地使用权，以行政合同代替了计划体制下的行政命令或指令性计划，国家在农业领域管理方