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论中央地方关系中的集权和民主问题3行政论文范文大全 论中央地方关系中的集权和民主问题 四 国家权力的中央性的流失 以上简单的讨论并不是说,中国政治改革会重复西方走过的路程。而只是想提出一种历史的逻辑,由此来反观中国,可以看到,为什么会产生我们在文章开头提出的问题。产生中央集权但缺权力、地方分权但少民主之现象的根本原因在于中国政治体制上的一些深层亏欠:中央权力缺乏“中央性”,而人民的力量没有通过民主的方式为中央权力的有效性提供足够的政治上的支持。那么,国家权力的中央性是如何流失的,人民性又是如何没有获得的呢?这就要看中国政治权力的实际运作过程,尤其是中央地方关系的实际状况。导致这种情况的几个最主要的因素是中央地方关系的不合理的结构性质、非制度化或者说不规范的地方分权以及民主的不发达。从结构方面来说,中国是一个集权的单一制国家,所有的权力从原则上说都属于中央政府。理论上讲,各级地方政府只不过是中央政府的执行机构,应当不折不扣地执行和实施国家的法律、法规和政策。如果事实是这样,国家权力自然就不会失去其中央性。但实际操作中,地方政府并不是上级政府的派出机构,它已然成为一级政府,具有自己的利益,根据地方的实际情况来进行统治。中央政府也是容许地方这样去做的。这样,很多权力,到了地方就完全没有了中央性,成为了地地道道的地方政策。所以表面上强大的国家权力实际上被许许多多地方政府所分割和瓜分。 分权的政策趋向更是恶化了这种情况。从七十年代末到九十年代初,中央政府实行分权策略,意在鼓励地方发展经济的能动性。这一策略既有积极的一面,也有消极的一面。从积极面来说,分权有力地推动了地方经济的发展,在短短的十几年时间里,中国经济的整体图景已经完全改变。从消极面来说,分权增加了各个地方的收入差异,地区间发展的不平衡性已经难以扭转。更为重要的是分权对中央权力和政策实施能力的负面影响。由于地方在国家的经济发展过程中扮演了一个比中央政府更为重要的角色,换句话说,中国的经济蛋糕是由地方政府做大的,中央政府在向地方政府征收经济资源的时候困难重重。原因很简单,中央政府的分权过程是中央权力的制度性回撤的过程,在中央权力收缩之后,地方实际上成为了一个自治体,中央失去了深入地方的能力。 人民性的欠缺更使得国家权力对地方权力失去了控制能力。虽然有很多种形式的选举,但被各种因素制约,难以发挥选举制度应当有的作用。中央政府所拥有的方方面面的权力,没有建立在与人民的直接关联之上。一层又一层的间接选举,纵然在最基层的选举上具有一定的人民性,但到了高层,人民性就显得不足了。从根本上说,中国的权力系统还是自上而下,缺少直接的基层民众基础。这种情况当然使得国家权力在理论上说是高度集权,但因为缺少人民性,中央权力在行使过程中,中央性逐渐消失,而地方性逐渐增高。这种权力状况,再加上地方权力因民主的不足而缺乏监督,就极其容易造成地方政府官员任意妄为,违背国法和民意。 国家权力的缺少中央性和人民性有很多严重的后果。以近年来政府大力推动的反腐败运动为例。９０年代以来越来越多的案件的发现大多是依靠这样那样的非正常管道。从早先的山东泰安事件,到宁波事件,再到近来的湛江事件和远华案件,所牵涉到的党政官员少则数十人,多则几百人,是名副其实的组织性、制度性腐败。如果一个地方政府集体腐败了,中央政府必然得不到任何信息。作为一个利益共同体,地方官员必然向中央隐瞒事实。当中央政府没有自己收集地方信息的管道,同时也没有其它机制如相对自由的媒体和民主机制时,中央政府对地方事务有可能成为“聋子”或者“瞎子”。远华走私案就表现得特别明显。 那么,目前中央和地方究竟维系着一种什么样的关系上呢?关系是多方面的,包括政治的、行政的、经济的和法律的等等,但最主要的莫过于中央对地方官员的任命制度,也就是中国共产党的干部管理制度。如果我们考察一下中央和地方之间的各种关系,我们就可以发现除了干部任命制度的权力重心还在中央手中外,其它各个方面都存在着严重的地方主义。行政地方主义、司法地方主义以及诸侯经济已经不是什么新鲜事了。 而且即使是中央政府的干部任命制度控制地方的有效性也不是没有疑问的。首先需要说明的是,这种做法并非完全现代。中国数千年历史中,中央政府主要是通过这种方法来控制地方的。但在今天,这样做是否仍然有效,是否符合一个现代国家的政治构架呢?在前现代社会,中央政府的权力不能直接达到地方,中央权力极其微弱,国家实际上是由各个分散的地方政治体来统治的。而现代社会的一个最主要的特点就是中央权力深入地方。中国自满清皇朝解体以来,政治精英一直在寻求解决中央政府如何深入地方的问题,但是都没有找到行之有效的方法来克服地方主义。毛泽东所用的方法,除了计划经济以外,包括高强度的组织任命原则、意识形态、派中央领导到地方、地方领导