《我国行政主体理论的缺陷.docVIP

我国行政主体理论的缺陷 摘要：行政主体的理论是我国学习西方法律制度的产物，但该制度在中国的发展与西方的相应理论形成巨大差异，存在着缺陷，对理论和实践造成不容低估的影响。文章从比较法的角度，分析了行政主体理论在我国的现状、德国法上的行政主体理论，然后指出中德行政主体理论的差异，并分析我国行政主体理论的缺陷及其原因。 关键词：行政主体 比较 缺陷 我国行政主体理论的现状 我国行政法学界对行政主体理论的研究开始于80年代初，确切地讲是行政诉讼法颁布前后，应行政诉讼理论中对被告资格的抽象化，以及有关行政组织研究角度变化的需要发展起来的。在行政诉讼法制定以前，几乎所有的行政法教科书都是就行政组织论行政组织，而之后，几乎所有的行政法教材又都改为行政主体。因而，行政主体在我国的提出，最直接的根源是行政诉讼这一实践的需要。 关于行政主体的涵义 有的学者认为，行政主体是指能以自己的名义实施国家行政权，并对行为的效果承担责任的组织。〔1〕这种定义在很大程度上代表着通说。但有的学者对这种通说提出置疑，认为其实际上混淆了具有法律人格的行政主体与仅有代表行政主体意思于外部的代表主体两个不同的概念，而且其仅把行政主体定位于组织体的观点也存在较大漏洞，该学者把行政主体界定为：依法能以自己的名义，代表国家、地方自治团体、或其他具有行政义务的独立团体，对外行使行政职权，履行行政义务、承担行政责任、担当诉讼当事人的组织体或职位。〔2〕 2、关于行政主体的范围 一般认为包括以下10类：（1）国务院；（2）国务院的组成部门；（3）国务院直属机构；（4）经法律法规授权的国务院办事机构；（5）国务院各部委管理的国家局；（6）地方各级人民政府；（7）地方各级人民政府的职能部门；（8）经法律法规授权的派出机构；（9）经法律法规授权的行政机关内部机构和议事协调机构；（10）法律法规授权的其他机构。〔3〕有个别学者认为，行政主体还应包括符合条件的职位和自然人。〔4〕简而言之，行政主体包括以自己名义行使行政权的一切组织和个人。 3、关于行政主体的职权和职责 学者们从不同的角度加以归纳，但不存在实质差别，一般认为行政主体的职权和职责是有统一性、不可分割的。行政职责可分为抽象的权力和具体的权力。前者如制定规范和一般规范性文件，后者如作出具体行政行为等。 4、关于行政主体的资格及确认 有的学者认为，应当从资格要件入手，并指出行政主体必须具备的资格要件包括法律资格要件和组织要件。〔5〕其中，法律资格要件包括：第一，行政主体必须是依法享有行政职权的组织；第二，必须是能以自己的名义实施行政活动的组织；第三，必须是能够独立承担行政责任的组织。关于行政主体的组织要件说话不一，有的认为需要经过正式的批准手续，也有的认为必须要有独立的经费和办公场所等。 德国行政主体理论之分析 德国学者哈特穆特-毛雷尔认为“行政主体概念的关键在于权利能力。要使行政接受法律的调整和约束，不仅需要为行政设定权利义务的法律规范，而且需要进一步明确承担权利义务的主体。这一点在法理上是通过赋予特定行政组织以权利能力从而使其成为行政法权利义务的归属主体来实现的。”〔6〕在论述行政主体的涵义时，毛雷尔又以较大篇幅对行政权利能力进行介绍，而且其在后面论述行政主体的种类时，又以权利能力的大小为准进行分类。毛雷尔将权利能力分为完全权利能力和部分权利能力，认为行政主体主要有：（1）国家，国家行政又可分为联邦行政部分和州行政部分；（2）具有权利能力的团体、公法设施和公法基金会；（3）具有部分权利能力的行政机构，指根据公法设立、没有（完全权利能力的）公法人资格，根据授权自负其责地执行特定行政任务，并在此范围内享有独立权利义务的组织；（4）所谓的被授权人或组织；（5）私法组织形式的行政主体，毛雷尔认为：“这种私法组织是否可以纳入行政主体的范畴，只是一个概念问题，它取决于人们是将行政主体的概念限于根据公法设立的组织和主体，还是扩展到一切法律上独立的、经授权执行行政任务的组织和主体。”〔7〕（6）作为行政主体的国民。 应当看到毛雷尔是将“行政主体”纳入“行政组织法的基本结构”中加以论述的，其出发点和落脚点是行政主体仅为行政组织法基本结构的一部分，而且其论述的重点在于行政主体的内部结构：机构、机关和职位，他认为“行政措施实际上由机构成员采取，法律上归属于行政主体，但一般情况下，以自己名义对外出现的既不是机构成员，也不是行政主体，而是行政机关。无论那一个机关工作人员在具体案件中活动，行政机关对外都是一个整体，以自己的名义，而不是以所在的行政主体的名义或行政主体代表的名义出现。采取特定行政行为或其他行政措施的是行政机关。”〔8 由此可对德国行政主体理论作如下分析： 行政主体具有行政法上的独立人格。 法律上的独立人格意味着享有权利并独立承担义务