整体性治理视角下的我国三网融合监管模式初探(徐旻敏宁海忻)v2..docVIP

整体性治理视角下的我国三网融合监管模式初探 徐旻敏1 宁海忻2 1. 国家计算机网络应急技术处理协调中心上海分中心 2. 上海市通信管理局 摘要：随着三网融合试点工作在我国的逐步深入，如何建立常态下的监管模式也日渐提上日事议程。本文将对我国电信网、广播电视网和互联网的监管现状进行梳理，并重点运用整体性治理理论，深入剖析我国当前这种分业监管模式的缺陷，并结合我国国情对构建三网融合统一监管模式提出设想和建议。 关键词：三网融合 整体性治理 统一监管模式 1997年4月，国务院召开国信息化工作会议讨论通过了“国家信息化总体规划”，规划“我国信息基础设施的基本结构是‘一个平台，三个网’。一个平台即指互联互通的平台，三个网即指电信网、广播电视网和计算机网”，三网的概念。试点工作正式启动我国电信网、广播电视网互联网监管现状规划、政策标准，指导业发展 图1 电信网监管框架 1.2 广播电视网监管现状 现行的广播电视监管模式创始于建国之初，完善于上世纪80年代，即从1983年中央37号文件精神以后，逐步形成了如今“四级办、四级管”的基本格局。目前，国家广播电影电视总局是我国广电业的主管部门，负责全国广播电影电视的台、网和内容等方面的管理工作。在地方层面，省、市、县三级政府均内设有广电局作为职能部门（监管体系如下图所示）。在法律体系方面，广电业也没有一部上位法律约束。目前，广电业主要根据多部行政法规以及一系列部门规章和规范性文件开展监管工作。 图2 广电业监管框架 1.3 互联网监管现状 由于互联网的内容管理涉及到现实社会的方方面面，互联网在我国呈现的是“齐抓共管”的格局，也就是说，我国对互联网采取的是“多头监管”模式。 目前，由工业和信息化部门负责产业发展和行业管理公安部负责安全监管和打击犯罪文化、广电、新闻出版、教育、卫生、工商等参与信息内容管理 图3 互联网监管框架 1.4 三网融合试点阶段监管模式 2010年1月21日，国务院印发了《推进三网融合的总体方案》，该方案确立了推进三网融合过程中采取分业监管的模式：广电、电信主管部门按照各自职责分工，分别对经营广电、电信业务的企业履行行业监督职责。2010年7月20日国务院三网融合工作协调小组办公室印发《关于三网融合试点工作有关问题的通知》试点地区尽快建立健全三网融合组织协调机构试点地区省、市党委政府要组织宣传、电信、广电、公安等相关主管部门成立省级三网融合工作协调小组(以下简称省级协调小组)，省级协调小组下设办公室此外，“通知”还要求：落实行业监管职责。试点地区电信、广电行业主管部门要按照分业监管的原则，切实落实属地管理要求。 三网融合工作协调小组宣传、电信、广电、公安等协调小组 图4 三网融合组织框架 2 从整体性治理视角看现有监管模式的缺陷 整体性治理理论的代表人物佩里·希克斯总结了碎片化治理模式的主要问题：（1）转嫁问题, 让其他机构来承担代价。（2）互相冲突、互相拆台。（3）重复导致浪费。（4）不同的服务目标会导致严重的冲突。（5）缺乏沟通、缺乏恰当的干预或干预结果不理想。（6）在对需要做出反应时各自为政。（7）公众无法得到服务。（8）由于没有考虑问题的原因,而是强调可得的或固有的一套专业干预, 从而导致服务提供或干预的遗漏或差距。希克斯认为, 整体性治理作为一种解决方式, 针对的就是在20 世纪80年代和90年代初政府改革所强化的碎片化状况。此处将从整体性治理的视角，分析现阶段分业监管模式的缺陷。 2.1我国电信网、广播电视网和互联网分业监管模式的缺陷 我国三网分业监管模式几乎囊括了希克斯总结的全部问题。下文将结合我国三网分业监管在三网融合进程中遇到的实际问题，加以总结分析： （1）决策层分歧阻碍融合进程 事实上，两任前总理李鹏和朱镕基都曾试图推动三网融合发展，均未成功。例如李鹏总理曾反对单独建设有线电视网络未果、朱镕基总理曾主张网络统一监管、网台分开遭拒绝。在国务院机构改革中，朱镕基总理主张的广电划入文化部，将网络部分划入信息产业部的方案被否。最后，广电部改为国务院直属机构广电总局得以保留，网络统一监管又一次未能实现。 （2）部门利益影响法制建设 早在《电信条例》起草过程中，围绕电信定义是否包括“图像”，广电和电信部门就发生过分歧。备受关注的《电信法》之所以经过三十余载仍未出台，也同样伴随着两部门的利益纠葛。目前，随着三网融合大政方针的确立，这种纷争却“与时俱进”的转移到关于三网融合的争议中。 （3）行政壁垒阻碍行业发展 多年以来，电信和广电都试图开展经营全业务，同时为防止对方进入，用许可证和行政文件等方式构筑起了行政壁垒。即使在三网融合拉开大幕之后，2010年4月12日，广电总局依然发出“41号文”，要求依法查处未经广电总局批准擅自开展IPTV业务的地区