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赣江船闸管理体制的探讨 赣江船闸管理体制的探讨 近年来，随着江西省对赣江水运投资的加大，到“十三五”末，赣江将全部建成规划中的万安水电站、井冈山航电枢纽、石虎塘航电枢纽、峡江水利枢纽、新干航电枢纽、龙头山水电站共6个枢纽，届时赣江606km航道等级全部跃升至三级航道，千吨级船舶将能从赣州直通赣江湖口，实现通江达海。赣江6个枢纽除石虎塘航电枢纽、新干航电枢纽、井冈山航电枢纽由江西省港航投资建设有限公司投资建设，其余3个枢纽由不同的投资主体投资建设，枢纽船闸也分属不同的部门管理。根据已建成的万安水电站、石虎塘航电枢纽、峡江水利枢纽各船闸的运行情况及实地考察的情况看，要实现赣江水运真正繁荣，则必须解决各枢纽船闸的通航问题。要解决船闸的通航问题，最根本的是要解决船闸管理体制问题。 　　船闸管理体制问题是一个关系国家和地区经济与社会协调发展的重大和复杂的体制性问题，也是我国体制改革进程中一个急需解决的问题。所谓船闸管理体制，就是有关部门在作为通航建筑物的船闸的运营、维护与管理过程中所形成的权责利关系。 　　1.现行赣江船闸的管理模式 　　目前，赣江上已建的或在建的水工枢纽都由电厂、泄水闸、船闸三部份组成。由于水工枢纽投资主体的不同，船闸资产分属不同的投资方，船闸的管理模式也不同。目前赣江上已建成的通航建筑物有3座，其管理体制分为“电航分管”和“电航统管”两种模式。 　　“电航分管”模式是指电厂和船闸分别由两个不同主体进行“管理”的模式，即航道管理部门负责船闸日常运营管理和维护，但产权仍归属于水工枢纽业主的船闸管理模式。如石虎塘船闸，其产权归江西省港航投资建设有限公司，而船闸的运营与维护管理由石虎塘船闸管理所负责。这种模式的特点是：航道管理部门在船闸的运营、维护与管理中所发生的费用与成本，按国家有关规定在电厂的电力成本中列支，而经费标准却是由航道管理部门和水工枢纽业主进行磋商协调来确定的。 　　“电航统管”模式是指由水工枢纽业主负责船闸的建设、日常运营管理和维护，产权也属于业主的船闸管理模式，如万安船闸。这种模式的特点是：与船闸的运营、维护与管理的有关费用由船闸的业主负责。 　　2.两种管理模式下矛盾焦点的不同理解 　　无论是“电航分管”还是“电航统管”模式，从这些年赣江上船闸运行情况看，都存在“电挤航”的现象，即重发电轻船闸，表现在日常过闸方面，很难严格按交通部颁发的《船闸管理办法》的要求对船闸进行运营、维护与管理。 　　“电航分管”模式的矛盾集中在电厂与航道管理部门之间关于管理主体和经费来源的问题。航道管理部门认为，通航建筑物作为通航河流的一部分，其基本功能是恢复原有天然河道的通航功能，而航道管理部门作为通航事业的主管部门，理应是通航建筑物的管理主体，电厂作为经营性企业，是不能承担事业性职能的。在管理经费的来源问题上，船闸运行与维护属于公益性活动，其经费应来源于财政，而目前船闸运行维护经费却来源于电厂。这样造成了“通航管理责任与权利相背离”，“形成航运对电力的依附关系”，“经费不足影响了通航安全运行与管理进步”。电厂却认为，船闸属于水利枢纽的一个重要组成部分，其通航功能是水利枢纽综合功能的一个组成部分，既然船闸的产权属于电厂，那么电厂就有理由成为船闸运营的管理主体，况且运营与维护从技术上讲并不复杂，电厂完全有能力承担船闸的运营、维护与管理。至于船闸运营管理经费来源问题，电厂认为，在“电航分管”模式下，船闸运营与维护费用由电厂生产成本列支，而电厂又缺乏有关经费的足够信息，因此，电厂对与船闸有关的费用成本开支处于“雾里看花”。同时，航道管理部门在没有定额预算约束情况下，不能排除存在增加运营经费开支的可能性。 　　“电航统管”模式的矛盾则更多地集中在电厂统管船闸后实际上形成的电厂的经济效益与航运社会效益的冲突上。航道管理部门认为，电厂负责船闸的运营，会因过分追求发电经济效益而忽视航道畅通所产生的社会效益。从万安船闸和峡江船闸由电力部门、水利部门统管的船闸的运营情况看，航运的发展受到了明显的制约。“电航统管”的结果是“电力上去了，航运下来了”。此外，电厂由于过分追求经济利益而导致船闸水头、航道深度、枢纽通航安全等隐患。电厂则认为，所谓“电航统管”后的航运萎缩与“电航统管”没有直接的因果关系，而是由于地区贸易结构、运输市场供求关系变化和替代性运输方式的竞争等因素所致。至于“电航统管”模式下船闸运营主体的确定，可由电厂采取委托专业公司进行船闸的具体运营管理；或向社会公开竞标，择优选取专业公司来进行具体运营管理，这从技术上来说都不难。 　　3.予盾的根源 　　两种模式下产生以上矛盾的根源是在我国现行的法律法规中没有明确船闸的产权、运营权与行政管理权之间的关系，导致在实际船闸管理中三者之间产生的权责利不明确。