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规范行政裁量权 提高依法行政水平 市政府法制办 万潜平 行政裁量权的概念 行政裁量权，是指行政机关在法定权限和法定职责范围内，自主决定处理行政事务的权利。行政裁量权广泛存在于行政管理的各个领域，是现代行政的显著特征。一方面，行政裁量权为行政机关处理纷繁的行政事务提供了重要保障，是行政管理所必需的；另一方面，行政裁量权又很容易被滥用，从而侵害公民、法人和其他组织的合法权益。正如英国行政法学家韦德所言：“所有的自由裁量权都可能被滥用。”因此，必须对行政裁量权进行规范，这不仅是法治建设的一般规律，也是政府自身建设的一般规律。任何一项裁量权都有一定幅度和范围的自由度，而法律对行政机关怎样行使裁量权没有作出严格的规范和要求，这样就存在容易被滥用甚至异化的可能性。行政裁量权的滥用还存在一定的隐蔽性。行政裁量权即使出现显失公平的处理时，由于行政主体所作出的行政处理决定仍然在“法定幅度和范围”内，就会造成裁量行为表面上“合法”而不易被发现的情形。 2009年10月27日，省人民政府第40次常务会议审议通过了《湖南省规范行政裁量权办法》（以下简称《办法》），2009年11月12日，周强省长签署第244号政府令予以发布，并于2010年4月17日起施行。该《办法》是我国首部全面规范行政裁量权的省级政府规章，是《湖南省行政程序规定》的配套规章，是我省推进依法行政，推进政府管理创新，加强政府自身建设的又一重大举措。 二、我国行政裁量权滥用的表现及原因 1、裁量权滥用的表现。通过调查发现，目前行政机关滥用裁量权的表现主要有： （1）目的不纯。即裁量的目的偏离了法律规范所确立的目的。现实中，行政机关执法往往以创收为目的，所以相对人违法，就一律顶格罚款。更有甚者，只要罚款而当事人交纳罚款后，违法状态竞变成了合法等，这些现象在有的地方比较严重。 （2）随意性很大。长期以来，我们各级执法机关只强调合法，而忽视合理性要求，只强调查法律条文的规定，忽视对立法目的的探究和法律原则的重要性。因此，行政机关执法往往在形式合法的前提下，随意执法。 （3）执法不公正。不公正又表现为三个方面：一是行政处罚畸轻畸重。即行政处罚裁量结果与违法行为性质、情节、后果相比较，显然畸轻畸重。二是执法不一。即相同情况区别对待，不同情况即作出相同的决定。三是反复无常，前后不一致。 （4）不作为或者拖延履行。该作为而不作为，或者拖延履行职责现象也比较严重。 （5）程序违法现象比较普遍。由于程序立法的缺失或者不完善，以及重实体轻程序的传统观念，行政机关执法人员执法时，不经意就按“惯例”、“经验”执法，忽视程序的存在，造成实践中程序违法现象比较普遍。 （6）权力寻租，执法腐败。一些地方、部门给好处乱办事，不给好处不办事，索拿卡要现象突出。 （7）不守信用。行政机关出尔反尔，答应承诺的事不兑现。 2、原因。导致以上的滥用现象，有其深刻的原因： （1）立法的缺陷。立法时没有对行政裁量权进行准确、适度的设定。法律规定过于原则，法律条文弹性过大，甚至有些条文“弹性”到不便操作，行政执法人员拥有巨大的裁量权，导致权力滥用。 （2）行政裁量权本身易于被滥用。从权力的本质来说，任何一项权力都具有腐蚀性，总是容易滥用。正如孟德斯鸠所言：“一切有权力的人很容易滥用权力。这是一条千古不易的经验。” （3）缺乏系统的行政程序法约束。虽然《行政处罚法》、《行政许可法》的出台，对行政处罚、行政许可控制有所改观，但是从行政整体上来说，程序约束仍然十分薄弱，行政机关滥用的可能性便大大增加。 （4）司法监督机制不完善。虽然《行政诉讼法》赋予了人民法院对行政裁量的审查职能，但是在我国由于法院自身的评判标准缺失或不完备，我国司法对行政裁量的控制功能远未到达理想状态。 （5）行政自身控制制度缺失。目前，全国部分省市已经开始关注行政机关自己控制裁量权的问题，但很不完善，也未全面开展。 （6）行政执法人员素质偏低。虽然全国各级地方下令法制机构对行政执法人员进行了几次大规模的培训，但执法人员素质仍不能完全适应行政执法的要求。低层次学历结构再加上单位、个人利益倾向与感情好恶的不同，极易造成行政裁量权的滥用。 三、出台实施《办法》的重要意义 ??? 规范行政裁量权，涉及改革发展稳定的大局，事关政府工作的全局，具有十分重要的现实意义。 ???? 首先，规范行政裁量权是推进依法行政、建设法治政府的迫切需要。国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出：“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。“合理行政”是依法行政的基本要求。没有合理行政，就不能真正实现推进依法行政、建设法治政府的目标，制定《办法》的重要目的就是推进合理行政