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財務平衡與區段徵收 Financial Balance and Zone Expropriation 林享博* 胡振揚** 摘要 由於區段徵收兼具多重效益，又能符合使用者付費之公平正義原則，乃為現行都市計畫擴大或新訂、以及農業區或保護區變更為可建築用地之主要手段，影響都市整體發展至鉅，惟因動用之開發資金異常龐大，動輒以數十億計，如貿然執行致財務無法達到平衡時，將拖累政府財政。因此，在都市計畫規劃初期，應釐清各項影響財務平衡因素，並妥慎研擬因應方式，以確保區段徵收得以圓滿達成。本研究首先探究影響財務平衡之主要因素，繼而建立區段徵收財務評估模型，推導模型結果，發現現金地價支出比例與開發成本不一定呈正比關係，應視補償地價對宅地市價之比例、抵價地比例、無償取得之公共設施用地比例、公共設施工程費等四項之值大小而定。而區段徵收後無償取得之公共設施用地比例、公共設施工程費越高，則區段徵收開發成本越高。又雖然抵價地比例越高，開發成本越高，但現金地價支出比例達到一時，開發成本即不受抵價地比例影響。而補償地價對宅地市價之比例越高，開發成本亦越高，但如果土地所有權人全部都領地，則開發成本即不受補償地價對宅地市價之比例影響，因此高地價之使用分區，如住宅區、商業區，建議以修法方式強制規定實施區段徵收時一律採領地之方式辦理，以使區段徵收之財務可行。 關鍵字：區段徵收、抵價地、現金地價支出 前言： 自行政院於民國七十九年核定全國土地問題會議結論：「凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時，一律採區段徵收方式開發。」十餘年來，透過都市計畫擴大、新訂或變更的程序，國內不論中央或大部分的市縣政府，已具有相當辦理區段徵收的實務經驗，然而，由於區段徵收係屬自償性的土地開發事業，動用之資金又異常龐大，區段徵收被選定為整體開發方式之後，區段徵收主辦單位實際執行時能否達到財務平衡，尤其在經濟不景氣時，更是不無疑義。 新竹市於民國七十一年改制升格為省轄市，縣市分治後的新縣治中心採區段徵收方式開發，區段徵收於民國七十九年完成後，或許搭上了房地產空前景氣的順風車，地價上漲竟高達23.28倍(中國生產力中心，85年)，一時之間成為政府部門宣導區段徵收時所津津樂道的數據。由於其整體效益似屬空前，理所當然地讓一般人直覺地以為，區段徵收與市地重劃既係同為自償性之整體開發，市地重劃既然能有盈餘，區段徵收便無虧損之理，因為其認為市地重劃土地所有權人的負擔依規定原則不大於45%，而區段徵收土地所有權人的負擔卻可達60%，區段徵收主辦單位如此可多得15%的土地予以標售，區段徵收應是穩賺不賠的土地開發事業。 然而事實卻非如此，台中市、高雄市等政府以辦理市地重劃大賺錢著稱，最近幾年來卻因辦理區段徵收幾乎將多年來市地重劃累積的盈餘虧空殆盡；營建署每日面對台北淡海與高雄橋頭兩大新市鎮龐大的資金壓力坐困愁城；台北、宜蘭等縣政府率先完成數個區段徵收案，卻因土地標售不易，開發資金無法回收的情形下，亦已深陷背負巨額利息的泥沼之中(自由時報，88.9.12及89.12.12)。顯然現時中央與地方政府皆為區段徵收的財務平衡搞得焦頭爛額。 由於區段徵收具自償性，需由土地標售等處分所得回收開發成本，現階段區段徵收財務難以平衡，雖有明文規定虧損時得由平均地權基金貼補，但因各縣市政府成立之平均地權基金數額普遍不足，與動輒數十億元之區段徵收開發經費相較，僅是杯水車薪；而各縣市政府在財源窘困的情況下，甚難以編列公務預算來彌補區段徵收財務缺口，因此，區段徵收業務單位在執行政策的大目標下，若要面對未來財務上的重重危機，其辦理區段徵收的意願勢必有所保留，自將使整體都市開發建設產生不利的影響。 惟從區段徵收的效益而言，政府方面可取得標讓售土地、無償取得公共設施用地、公共建設經費的節省及稅收的增加；土地所有權人方面則可領回總價值增漲的抵價地、稅之減免及享受良好之生活環境等(洪天貺，89年)。另從公平性而言，區段徵收具有使用者付費的精神，亦可使土地所有權人間之權益得以平衡，消除都市計畫規劃不公平之問題。其他功能尚有，可消除地籍畸零不整問題，提高土地利用度，並利於地籍管理，及完成公共建設，解決交通、排水、公共設施等。可見就整體而言，區段徵收仍是最有效益的開發方式之一，自應依行政院核定方式積極推動，可預見區段徵收仍將為都市計畫主要而具體之事業計畫，區段徵收得否順利推動，將影響都市整體發展至鉅。是以區段徵收的財務如何達到平衡，實應予深入探究。 影響區段徵收財務平衡者，可從支出及收入兩方面分析。就區段徵收支出面而言，計有業務費、補償費、工程費及貸款利息等方面。就收入面而言，則為剩餘土地處分之收益。惟間接影響支出面者，尚有土地公告現值、區段徵收面積大小、都市計畫規劃內容、土地所有權人領回抵價地比例、土地所有權人領取現金補償地