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坚持人大主导立法的实践与思考 　　党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”习总书记指出：“加强人大对立法工作的组织协调，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，健全起草、论证、协调、审议机制，完善立法项目征集和论证制度。推进立法精细化，尽量具体、明确，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。”发挥人大在立法中的主导作用，是新形势下加强和改进人大立法工作的一个重要着力点，也是充分发挥立法引领和推动作用的必然要求。把人大主导立法工作写进党的重要文件，成为全党共同遵循的基本原则，这是对中国特色社会主义法制建设的重要贡献，也为人大立法工作指明了方向。近年来，合肥市人大常委会认真贯彻和落实党的十八大和党的十八届三中、四中全会精神以及习近平总书记关于法制建设系列讲话精神，并将其贯穿于立法工作的始终，坚持依法立法，坚持民主立法和科学立法，积极探索主导立法实践，较好地发挥了立法的引领和推动作用，取得了一定的工作成效。 　　一、主导立法，就要在源头上把好立项关。法规立项是体现人大主导立法的关键所在，是立法决策的前提，决定着立法的价值取向和立法功能的有效发挥。在立法整个过程中，法规立项是立法工作的源头。立项工作做得好与否，关系立法质量的保证，是整个立法活动能否获得成功的至关重要的环节。目前，人大立法工作中，无论是立法规划，还是年度立法计划安排，其工作方法基本都是政府报什么，人大就立什么，始终处于“等米下锅”的被动工作位置。这既是多年立法工作的传统做法，也是多年立法工作的无奈之举。其原因：一是人代会获取立法的建议案有限，每年人代会上涉及立法的代表议案和建议少之又少，即使有那么一两件，不是缺乏立法条件，就是立法时机还不成熟；二是人大内部工作机构由于工作分工所致，加之年度工作较为繁忙，在精力上往往无暇顾及立法建议的提出；三是人大机关现有人员状况，不是编制缺乏，就是法学专业人员短缺，往往制约了能够提出有价值的立法建议；四是多年形成的所谓工作习惯，运作中已经驾轻就熟，工作也十分方便，不愿意也不情愿将其轻易地放弃。为了把好法规立项关，从源头上充分体现人大主导立法工作，主要做了以下几方面工作。一是坚持围绕中心。坚持将人大的立法工作始终置于党的领导之下，立法规划和年度立法计划向党委汇报，及时将党委意图转变为人大的立法决策。工作中主动作为，探索立法工作新机制，创新立法工作新方法，充分发挥立法的引领和推动作用。二是突出工作重心。围绕全市工作大局，紧贴工作重点，及时将成熟性的政策、行之有效的做法、相对稳定的行政规范，社会普遍关注的难点热点等转变为地方立法的重要选项。三是坚持“点菜上桌”。在广泛征集立法建议的基础上，严格立法项目建议提出程序规范，反复研究，权衡论证，认真筛选，切实把好选项关，确保把具有立法必要性和可行性、调整范围和主要内容明确、人大代表和社会公众关切、经济社会发展迫切需要的立法项目列入立法规划和立法计划。如，2013年按照合肥市委要求，迅速启动制定《合肥市促进民营经济发展条例》和修订《合肥市优化投资环境条例》。这两项立法项目都是围绕党委中心工作，临时追加的立法项目，且在人大立法史上创造了专门成立立法协调小组、专门增开一次常委会会议等，充分彰显人大主导立法工作的多个“第一”，顺利完成了立法任务，市委给予了充分肯定，同时也产生了广泛的社会影响。 　　二、主导立法，就要把握立法过程的主导权。人大主导立法，是党的十八届四中全会提出的明确要求，是人大立法工作的实践总结，是落实依法治国方略的实际需要。人大把握立法工作的主导权，更是发挥人大立法主导作用的关键所在。立法工作实践表明，人大主导立法，就是要站在立法一线，就是要敢于直面问题，敢于“在矛盾的焦点上砍一刀”。现实中，有的地方人大往往在立项、审议、修改等环节不擅于行使法律赋予的职权，过分迁就部门利益，采取和稀泥，回避矛盾的做法，这样不仅难以主导立法，立法质量也难以保证。对此，我们主要从以下环节入手，即超前谋划提前介入；注重专家参与立法活动；切实加强沟通协调；起草、论证、协调、审议全过程主导等立法工作机制。一是超前谋划，提前介入。就是在立法项目确定之后，人大相关工作机构，对于工作安排、前期调研、参与起草、论证分析等工作环节中全程参与，掌握工作动态和信息，增强工作的主动性和时效性，加大工作力度和深度，及时了解并共同研究法规涉及的重要问题和关键制度，工作中与相关部门“绑在一起干”，加强立法调研统筹协调，合理拟定调研工作方案，避免重复性调研，提高工作实效。二是注重专家参与立法活动。立法是一项系统工程，是一项纯粹的技术性工作，随着社会分工越来越细化和明确，任何一个机关、一个组