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农村土地综合整治的制度逻辑与机制设计 　　基金项目：国家社会科学基金重点项目“加强农业基础地位和确保国家粮食安全战略研究”（08AJY034）；四川省国土资源厅软科学研究项目“统筹城乡视域中的农村土地综合整治研究”；四川大学国家人文社科重大攻关项目培育计划“增强国家粮食安全综合保障能力研究”（skzd201221） 　　作者简介：罗浩轩（1986-），男，四川资阳人，博士研究生，主要从事“三农”问题研究。Email：people13@sinacom 　　摘要：现有的农村土地综合整治政策是中央、地方与农民博弈的结果。地方政府往往因对中央既定目标的替代而被认为是违抗中央政策、侵害农民利益的“罪魁祸首”。这种观点忽视了当前财税制度及行政架构对地方政府行为的作用。本文通过运用组织行为学相关理论分析农村土地综合整治中存在的政策统一性与执行灵活性悖论，发现这种悖论既是贯彻中央政策的必要制度，又为因激励不相容而出现目标替代提供了可能。中央、地方与农民的合作博弈尚未达到稳定和激励相容。农村土地综合整治要实现良性发展，必须进行能有效解决信息成本问题和激励问题的机制设计。 　　关键词：农村土地；制度逻辑；合作博弈；机制设计 　　中图分类号：F3011 文献标识码：A 文章编号：1000176X（2013 　　诺思认为，制度是一种社会博弈规则，各方参与者在博弈过程中要对规则进行认知和内化，从而推动制度变迁[1]。农村土地综合整治相关政策的不断调整和变化的过程，就是中央政府、地方政府和农民之间利益关系进行重新界定和相互妥协的过程。许多已有的国外文献都论述了土地整治目标扩大的历史。如Van Huylenbroeck等指出，早期的土地整治目的比较单纯，主要是以整合碎片化的土地为手段来扩大农业生产。然而，这样的土地整治面临收益率低和环境污染等负面影响。随着人们对环境和发展问题的深入认识，土地整治逐渐成为包括实现农村地区可持续发展多元化的工具。多元化的目的使整治规划和执行过程复杂化[2]。我国对土地整治的认识也有一个类似的认知路径。整治规划和执行过程复杂化也使得中央、地方和农民三者利益关系更加复杂。 　　一、我国农村土地综合整治中地方政府的角色转变 　　早期土地整治的主要对象是农用地、“四荒地”以及工矿废弃地，通过对它们的开发、整理和复垦，达到增加耕地面积、改善土地资源利用结构、提高集约化水平和促进可持续利用的目的[3]。它内化了中央政府对于提高土地利用效率、促进粮食安全的要求，如1997年《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号）中提出：“积极推进土地整理，搞好土地建设。”此时的地方政府只是中央政府决策的执行者。然而，随着工业化、城镇化进程加快，土地利用总体规划和年度利用计划分配的建设用地指标已经难以满足激增的土地需求。特别是2004年国家禁止了跨地区补充耕地的做法以后，各地开始通过内部的土地整理获得建设用地指标。于是，土地整理的内涵已经从原来单纯的土地开发整理复垦发展到对田、水、路、林和村的综合整治；其目的也由促进农业增产、保障粮食安全发展到为其他产业提供支撑；地方政府的角色也开始从单纯的中央政府土地整理政策的执行者，向与中央政府、农民进行利益界定和协调的政策决策参与者转变。 　　地方政府在整治中的角色转变，源于我国经济发展方式的影响。与东亚新兴工业化国家一样，我国的发展战略是政府在大规模干预下推动经济高速增长的赶超型战略[4]。自市场化和分权化以来，地方政府在政绩考核目标的激励下，有着强烈发展本地经济的动机。由于无法运用货币政策和发行债券，地方政府只能通过大规模基建投资和以补贴、减税等方式招商引资发展本地经济。这造成了长期以来以投资为主拉动地方经济发展的模式。在土地利用总体规划和年度利用计划的约束下，通过整治节约建设用地指标获取土地增值收益，除了能满足工业化、城镇化的用地需求外，还能为地方经济发展提供资金支持。从表1可以看出，国有建设用地出让合同价款从2005年的055万亿元，增长到2011年的315万亿元，年均增长率高达338%。出让合同价款占地方财政收入的比重由于受宏观经济环境和中央政策的影响出现波动，但都在30%以上，其中2010年和2011年的比重都在60%以上。 　　资料来源：《中国国土资源公报》与《中央和地方预算执行情况及中央和地方预算草案的报告》。 　　这里有必要指出人们观念中的误区，即政府的土地收入主要耗散于政府各个部门的福利、工资开支等纯粹的非生产性指出。周飞舟的实证研究表明，土地出让金很大一部分都用于补偿土地开发和转让成本，政府的土地净收益一般为20%左右。这部分净收益主要使用在两个方面：一个方面是用于弥补财政支出，以及诸如公益性用地、工业用地等难以产生收益