第五章公共政策的制定..docVIP

第五章 公共政策的制定 ? ??? ?公共政策问题的提出与认定尽管十分重要，但仅仅是整个政策过程的开始。接下来我们要讨论的是公共政策过程中最核心的阶段，即公共政策的制定。这个阶段之所以重要，就因为它的目标定位、体系程序和方法技术等都会直接关系到公共政策产出的质量和水平。我们请读者先看看下面的案例： ??????????????????? 案例?? 重庆的民告官 ???? 2001年2月问，中国青年报重庆记者站曾收到重庆合川市公交公司全体职工的一封联名信。信中说：“合川市政府为了不投资一分钱迁建机关大院，在不征得企业职工同意的情况下，强行将我公司地盘与市府大院捆绑开发，严重影响了我公司改制工作的顺利开展，于扰我公司的正常经营，侵犯了全体职工的合法权益。” 这似乎是一起严重的“违法行政” 事件。但事实如何呢？ ??? 合川市规划办公室主任杨健对前来采访的中国青年报记者说：公交公司职工所说的“捆绑开发” 是指包括政府大院、公交公司、民政福利厂、青竹湾小区在内的旧城连片开发，总占地面积约100亩，其中政府办公、居住用地30多亩，公交公司停车、办公、居住用地8亩。随着城市的发展，这里已成为合川市最为繁华的街区。从现状来看，这里大量的城市土地用于办公、居住、停车等活动，是一种国土资源的浪费。而重庆市的发展规划要求合川成为重庆北部的中心城市，必须具备强大的商贸流通功能。正是在这种客观条件下，合川市政府经过多年酝酿，做出了对这一片旧城区进行连片整体改造，使之成为现代化的商贸中心的决策。 记者了解到，随着片区改造的到来，公交公司将迁出这一区域。公交公司不少职工希望本公司开发拥有国土使用权的那8亩土地，但这是不符合有关法律的，因为公交公司不具备房地产开发的资质。虽然公交公司没有房地产开发的资质，但并不意味着该公司对自己正使用的国土没有权利。开发商通过公开投标，只是获得了开发权，其开发必须对拆迁单位和居民进行补偿。企业在符合国家整体利益的前提下，享有维护自己合法利益的权利。企业改制后，属于划拨使用的国有土地予以收回，在企业的其他国有资产不足以安置职工时，国有土地的转让收益可以用于安置职工。为了使拆迁后的公交公司继续营运，有关部门已经在合川城外征地18亩，用于建设公交公司的新基地。 ?据合川市公交公司负责人介绍，包括公司驻地在内的片区改造，以前他得到过合川市建委主任的口头情况通报，至于该项目已经进行到招标、投标等环节，他也是通过当地传媒才知道的，报道中对拆迁补偿只是提到了要按“等质等价” 的原则进行，其他则语焉不详。整个片区的改造，关系到企业和职工的重大利益，但由于上面没有一个正式成文的“说法”，所以他无法向职工转达政府的决策，通报有关工作的进展。 ?在这一案例当中，市政府的政策目标定位似乎没有问题，具体的政策措施实际上也没有伤害公交公司的利益，为什么公交公司还要上告市政府呢？这一案例典型地反映了我国目前公共决策常常出现的暗箱操作状况，有关的利益主体、老百姓及专家很少能够参与其中。即便政府及有关部门领导和人员没有追求私利，会实实在在地充分考量各方的利益和百姓的需求，但有关利益主体在事关自身利益的问题上没有发言权和参与机会，他们自然也就不可能很好地理解政府单方面做出的有关政策，诸如此类的公共政策失败的案例在现实当中还有不少。各级政府要想避免此类现象再度发生，势必要从公共决策体制与程序方面进行根本的改革，高度重视公民、社会组织、有关利益主体以及相关专家学者的参与。只有这样，才能群策群力，实现公共决策的民主化和科学化，制定出优质高效的公共政策来。这就涉及公共政策制定当中很多复杂的问题。首当其冲就是公共政策制定的概念问题。所谓公共政策的制定，就是公共组织特别是政府针对有关的重要政策问题，依照一定的程序和原则确定政策目标，拟定、评估和选择有关政策方案并最终择定的过程。 ?为了弄清这一问题，我们有必要具体阐述公共政策制定中的目标确定过程、规划过程和抉择过程，在抉择过程的问题上，我们最后还会专门涉及目前还不太引人注意，但实际上非常重要的危机决策问题。 第一节 ??公共政策目标的确定 ?一、何谓公共政策目标 ?公共政策问题得以认定之后，政策制定者首当其冲要考虑的就是确定有关政策目标。当然在实际的公共政策制定过程中往往并不完全能够立即做到政策目标的明晰化。其原因除了因为客观条件的制约作用外，也在于人们的主观认识的局限性，更在于政策目标本身往往是多元的、相互冲突的。难怪人们常常在政策目标的抉择上会陷入进退维谷的境地。然而，作为逻辑的一般过程，我们还是需要首先弄清有关政策目标的抉择问题，而后才能考虑为了实现某一或某些政策目标所要进行的政策方案的规划问题。 ?政策目标（Policy Goals）就是有关公共组织特别是政府为了解决有关公共政策问题而采取的行动所要达到的目的、