论我国政府绩效管理制度基础之构建..docVIP

论我国政府绩效管理制度基础之构建 闫 娟 　政府绩效管理的最大挑战来自于制度障碍。因而,我们只有从本质上变革与完善政府管理模式内在的制度基础(如组织、体制、人事、预算、审计及授权与责任机制等),为绩效管理在政府部门的有效应用提供一个坚实的“制度平台”,才能真正解决我国政府绩效管理存在的问题和障碍,才能从“质”上提升我国政府的绩效管理水平,从而最终推动我国政府改革的进程,实现我国政府的公共责任。目前我国理论界对之也有一些探讨,但大多或是对西方国家政府绩效管理的制度基础的一个简单介绍,或是对我国政府绩效管理进行障碍分析时略及“制度基础”这一方面,或是与政府绩效管理的理念混在一起谈,或是在谈到政府的职能定位、机构改革、运行机制及管理方式方法等问题时略及。本文将试图对与政府绩效管理的实施密切相关的政府管理模式内在的制度基础进行剖析,以期通过引进、发展、深化与完善“新绩效预算制度”、“绩效审计制度”、“公务员绩效管理制度”、“授权与责任机制”、“社会积极参与机制”以及通过立法保障工作积极推进政府绩效管理的制度化和规范化进程,为政府绩效管理制度基础的构建作一个新的注解。 　　一、实施新绩效预算制度 　　从受托责任的角度讲,财政预算是公众赋予政府的一种财务受托责任,也是公众对政府财务运行进行监督的一种机制;它不仅要起到防治政府的贪污腐化和财政资金的滥用的作用,还要或更应能保障财政资金安全有效地运行,并不断改进财政资金的配置效率与管理效率。无疑,政府预算管理问题是影响政府绩效管理实施效果的关键因素之一。近年来,在公共财政制度的改革与建设中,我国各级财政在预算管理制度方面推行了以建立部门预算为主的多项改革,取得了一些成绩,由过去的以收入管理为中心转向以支出管理为重点,财政职能由直接调控转向宏观的间接调控。不过,目前我国的预算制度基本上还没脱离传统预算模式的窠臼或说仍深受传统预算模式的影响,政府预算的编制、执行、考核、评估和报告都以预算投入为基础,财政预算信息也无法反映政府部门的真实支出,支出控制机构、支出使用单位和政府整体预算所关注的都是投入信息而非绩效信息,支出使用者只需对投入负责而不必对产出和成果负责,支出控制者只需确保支出使用者服从与预算过程相关的规则。可见,我国现有的预算制度忽视了财政绩效这一至关重要的问题,更是严重存在着“政府绩效评价悖论”的困境,当然就不能真正解决财政资金使用低效率的问题。因而,为了改进政府绩效,提高财政资金的使用效率,如何借鉴西方发达国家实施预算改革的成功经验,以公共受托责任为起点,在现已实施的预算改革的基础上进一步改革预算管理模式、建立“以绩效为基础,以结果为导向”的新绩效预算制度等已经提上了议事日程。 　　当今,新绩效预算制度是我国预算体制改革的必然选择,这几乎已成为公共财政理论和实践界的共识;但作为新生事物,新绩效预算制度本身也有一些不容忽视的基本缺陷,其在我国的实行也存在诸多障碍(如我国传统公共财政管理模式在理念、体制、方法上的干扰影响,预算监督机制的不健全,与新绩效预算制度相配套的政府会计与审计制度的缺失,对专业人才的大量需求及实施新绩效预算的高成本压力等)。因而,我国政府应对影响预算制度改革的各种关键因素及其相互影响予以充分的关注,然后努力为实施新绩效预算制度营造有利条件,以拓展实施预算制度改革所需的空间,并增强自身组织、推进改革的能力。总的来说,其一,要加快制定统一、规范的财政支出绩效评价管理办法,建立绩效评价指标体系和绩效预算基础资料数据库;其二,要形成“以绩效为基础,以结果为导向”的预算管理文化,对预算管理制度和相关政治制度进行改革,逐步形成有利于新绩效预算制度实施的制度环境,建立政府内部对新绩效预算制度实施的授权机制。其三,要将新绩效预算改革纳入政府改革的整体框架,循序渐进地推进,提高公共部门和社会公众对改革的接受能力。其四,要加快对新绩效预算管理专业人才的引进与培训,提升政府实施新绩效预算制度的能力。另外,还要积极推进和完善以公共受托责任为基础、以绩效管理为导向的应计制政府会计系统和绩效审计制度,以支持新绩效预算制度的有效运行。 　　二、进一步发展和完善绩效审计制度 　　1、转变审计观念。目前我国审计观念严重存在偏差,主要表现在:重财务审计,轻绩效审计,认为绩效审计只是财务审计的补充和延伸;重公营企业审计,轻政府部门和非赢利组织审计;重事后审计。轻事前和事中审计等。因而,我们需要确立正确的审计观念:(1)坚持以绩效审计为主,实现财务审计与绩效审计的有机结合。财务审计和绩效审计各有其特征和作用,二者相互补充。财务审计的目的是检查与评价公共财政资金和资源使用韵真实性和合法性,它是开展绩效审计的前提和基础。绩效审计的目的则是检查与评价公共财政资金和资源使用的经济性、效率性、效果性、公平性及可持续性等