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压力型考核体制对乡镇政府自利性的影响 　　摘 要：文章通过梳理案例乡镇面临的上级政府考核约束，展示了乡镇政府镶嵌其中的体制环境以及乡镇政府的行为与上级考核政策之间的密切关系。研究表明，乡镇政府的自利性是压力型考核体制下内外压力的必然结果，与乡镇政府及其工作人员的品性无关。因此，乡镇政府并不是一个只攫取利益、侵蚀公共资源的利益集团，压力型考核体制导致的乡镇政府自利性乃是乡镇职能转变困境的根源。 　　关键词：压力型考核体制；乡镇政府行为；自利性；乡镇政府职能转变 　　中图分类号：D630.1 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）012-0034-04 　　一、问题的提出 　　关于政府是否存在自利性，学界并没有统一界定。有些学者认为自利性的概念仅适应于人的行为动机，组织机构和部门则不存在自利性，[1]也有学者否认政府的自利性，认为政府自利性的概念存在逻辑悖论；[2]但更多的研究表明，政府的自利性是一种客观存在，正如巫烈光所说，“简单否定政府自利性无助于问题的解决，端正对政府自利性的认识，是解决问题的前提”。[3]陈庆云教授等人也认为，要建构合理的政府利益，需要保障基本利益，基本满足角色利益，打击失常利益。[4]本文是在承认政府自利性的前提下，研究乡镇政府自利性与上级考核政策的关系。 　　近年来关于乡镇政府自利性的已有研究主要集中在乡镇自利性的表现、原因及后果等方面，认为乡镇政府是一个“不断攫取利益”[5]的利益最大化者，乡镇政府采取“策略主义”[6]的灵活方式维护其利益。乡镇政府及其工作人员的本性如此，还是其他原因导致了乡镇政府采取策略主义的自利化行为方式？乡镇政府自利性与压力型考核体制存在什么关系？已有研究对此问题缺乏有力的论证，导致学界对乡镇政府行为的认识存在偏差。本文以2013年4月在华北石镇的调研资料为依据，力图探讨回答这个问题，澄清学界对乡镇政府的一些错误认识。 　　二、上级考核石镇的具体事项 　　石镇总面积65平方公里，3.6万农业人口，下辖3个管区，30个行政村，机关供养人员137人，中小学教师209人，离退休人员146人，经济状况在全县处于中下游水平。2012年上级政府对石镇考核的主要内容包括科学发展综合考核、片区特色经济发展考核、部门业务考核和目标责任制考核，28个县直部门一并对石镇进行部门业务考核，以下为县级政府对石镇的部分考核内容： 　　《关于分解落实2012年全县规模工业经济发展任务目标的意见》规定，乡镇要按照下达的任务目标，进一步细化、量化工作任务，逐一分解落实到企业。由于石镇属于以农业为主的经济偏落后的区域，被划入现代农业发展片区，因此分解到的任务和其它乡镇相比少得多。石镇在2012年分解到的任务数是主营业务收入29000万元，工业利税6500万元，利润1780万元，下达给石镇的技改扩规项目的计划投资额8000万元。县长在经济暨新农村建设工作会议上的讲话中强调，片区建设是今后一段时期全县的中心工作，各片区指挥部要担负起主谋者、主创者和主推者的责任，要牢固树立“没有项目就没有发展、没有大项目就没有跨越发展、没有好项目就没有科学发展”的理念，切实做到工作目标指标化、工作任务项目化、责任主体明确化、责任分工具体化，要倒推项目工期。在招商引资和项目建设检查考核会议上的讲话中强调，各部门要以最短的时间、最快的速度、最高的效率，为项目办理各项手续，“只要项目定了干，以后事情我来办”，项目定了后，各方面的力量要积极靠前、主动服务、加快推进，要牢固树立项目意识，一切围着项目转、一切围绕项目干。在《关于分解落实2012年全县经济社会主要任务目标的通知》中，2012年全县经济社会要完成的106项主要任务目标分解落实到各职能部门，再由各职能部门分解落实到乡镇，如重点项目办的部分任务目标是年内安排实施重点项目46个，计划总投资413亿元，年内完成投资117亿元，力争年内策划投资过亿元的项目32个以上，总投资86亿元以上；服务业办公室要策划建设投资过亿元项目20个；国土局的部分任务目标要确保储备土地1197亩，出让土地3900亩，实现县级政府收益4.8亿元等。统计局每季度发布各乡镇经济运行情况通报，包括地方财政收入、规模工业主管业务（利润、利税）收入等十二个主要指标的完成情况、位次和升降信息。 　　财政收入考核。在县科学发展综合考核指标体系中，财政局对各乡镇地方财政收入及增长率进行考核，该项工作在51项千分制考核中占50分，每季度通报各乡镇财政收入完成情况，对权属有争议的企业税收要据理力争，最大限度地将企业税收缴纳到本县，并要求各乡镇避免在县内争税源、争项目，对被其他乡镇争抢去的税收，县财政部门要调剂回企业所在乡镇，并给予争抢乡镇一倍处罚。乡镇区域内的企业被其他县区争去纳税的，要按流