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对我国大学章程若干问题的法治考量 　　摘 要：我国有些大学已经制定出大学章程，但却千校一面、缺乏各校特色，内容上也有所欠缺。制约我国大学章程建设的主要有大学章程由谁来制定还缺乏共识、大学自治权和行政权的界限难以厘清、大学与师生的法律关系性质尚未明确，教职工代表大会和工会等组织与大学最高权力机构之间的关系尚不清晰等因素。要克服这些制约因素，需要从促使大学章程各具特色、保证相关利益主体成为大学章程的制定主体、理清政府权力和大学自治权界限、明确大学与师生之间法律关系等方面做起。 　　关键词：大学章程；制约因素；展望 　　中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）09-0079-03 　　我国虽有众多大学，但大学章程的建设却一直未见起色。我国大多数于1995年《教育法》颁布前建立的公立大学长期处于无章程办学的状况。近年来，在高校诉讼案件频发，高校行政化倾向和学术腐败日益严重的背景下，人们开始意识到构建大学章程以实现科学治理大学，对于巩固高等教育改革和发展成果的重要作用。我国《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》在“完善中国特色大学制度”部分中提出：高校应依法制定章程，依章程管理学校。教育部于2011年11月28日发布并于2012年1月1日起施行了《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称《暂行办法》），在这些制度的推动下，许多大学纷纷开展章程的试点工作。大学章程作为大学的“宪法”，其重要性不言而喻；同时它作为新生事物，必将面临较多问题。笔者立足大学章程的制定现状，并展望未来，希望借此对我国大学章程的建设有所帮助。 　　一、我国大学章程的制定现状 　　（一）章程数量 　　根据教育部的统计调查，2007年我国共563所高等学校报送了章程或者章程草案，占当时全国高校数的21.1%[1]。1999年《教育部关于实施（中华人民共和国高等教育法）若干问题的意见》提出：在《高等教育法》施行前设立的高校未制定章程的，其章程补报备案工作由其教育主管部门制定规定逐步进行，但至今该文件所要求的所有大学都应制定大学章程的内容却未能实现。2013年1月1日，笔者在《高等学校章程制定暂行办法》施行一周年之际，在百度网站上分别以中山大学、华南师范大学、广东外语外贸大学、广州医科大学、广州大学、华南理工大学、广东商学院、广东医学院、华南农业大学、广东药学院、广东金融学院、南方医科大学、暨南大学、广州中医药大学为关键词，搜索这些公立高校的大学章程，欲对广东省的知名高校的大学章程建设情况进行初步了解，发现只有广东外语外贸大学于2006年1月14日颁布了《广东外语外贸大学章程》（试行），该校成为广东省第一所出台学校章程的高校。广州中医药大学已建立大学章程建设专题网站，该校于2009年根据上级要求启动《广州中医药大学章程》的起草工作，成立了相关机构，2011年12月形成了初稿（但初稿尚未公布）。由此可见，即使在高等教育资源丰富、变革思想活跃的广东，大学章程也处于刚刚起步的阶段。 　　（二）现有大学章程的特点 　　有学者经过对现有大学章程文本进行比较分析后，认为这些章程千校一面、缺乏各校特色；对学校决策机制的规定基本雷同；侧重校内的行政管理机制；章程制定、颁布和修改程序缺乏统一规定等特点，笔者赞同此观点。现有大学章程的特点如下[1]： 　　一是法律地位不明确。在国外，大学章程作为治校总纲，被认为是大学自治的“宪法”，具有法律效力，是大学的一切活动的依据。但在我国，对于大学章程法律地位的具体规定，在现有法律体系规范中遍寻不得。二是缺乏各高校特色。我国大陆地区现有的大学章程实际上采用的是归纳描述、事后补办方式：《高等教育法》第28条所规定的高校章程应具备的事项都已被高校列入章程必备内容，除了这些法定内容外，体现学校自身特色的内容不足，这导致章程形式与内容上存在着千校一面的状况，空洞口号式的原则性规定充斥着各个高校的大学章程，缺乏可操作性，有应付高校评估和上级考核之嫌。三是落实党委领导下的校长负责制被绝大多数公办高校都摆放在重要位置，对党委和校长的分工权限大学章程却并不十分明确。四是对行政权力和学术权力的界限划分不明确，导致学术权力和行政权力交错杂糅，无法厘清。五是对学校与举办者各自以及相互之间的权利义务关系，大学章程往往规定的较为原则，缺乏具体的可操作的规范。 　　二、制约我国大学章程建设的因素 　　（一）大学章程由谁来制定还缺乏共识 　　对于大学章程的制定主体，我国法律及相关文件未明确规定。学术界对大学章程制定主体观点各异，综合后可分类为单主体说、双主体说和多主体说。持单主体说的学者认为学校或者教育管理部门是大学章程的制定者。如有学者认为学校成为制定主体是基于委托关系，是由学校成立专门的起