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将农地发展权引入农村土地权利体系的思考 　　摘要：农地发展权是我国农地征收过程中急需解决的一个重要问题。实践证明，将农地发展权引入农村土地权利体系，是保障农民公平分享农地非农化收益，促进经济社会可持续发展的有效措施。将农地发展权引入农村土地权利体系，就要明确土地发展权的内涵，树立农地发展权理念；加快完成农村集体土地确权登记发证工作，完善农村集体土地产权制度；强化立法保障，建立健全农地发展权制度。 　　关键词：农地非农化；收益分配；模式；制度 　　中图分类号：D923文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）01-0056-05 　　目前，我国没有明确的农地发展权概念，但在以土地利用总体规划为依据的土地用途管制制度和农地转用制度中，实际上存在着农地发展权问题。农地发展权的缺失，使被征地农民不能公平分享农地非农化收益，我国工业化、城镇化进程也因此受到了一定程度的影响。本文拟对增设农地发展权并将其引入农村土地权利体系进行研究，以期对建立我国农地发展权制度有所裨益。 　　一、明确土地发展权的内涵，树立农地发展权理念 　　1.科学界定土地发展权的内涵 　　分析农地发展权的内涵，首先要分析土地发展权的内涵。土地发展权（Land Development Rights）作为一项重要的土地产权制度，最早创建于英国，其创立目的是规范国家和土地所有者之间围绕土地开发、土地资源保护而产生的矛盾、冲突。土地发展权是因土地发展受限制而产生的，若无限制，则无土地发展权一说。①美国于20世纪初引进分区规划制度后，逐渐发展出特有的可转让土地发展权制度。后来，法国、德国、意大利、加拿大、新加坡、韩国等国家都陆续建立了土地发展权制度。 　　目前，我国有关土地管理的法律中并未明确设定土地发展权，国内学者对土地发展权及其相关问题的探讨仅仅处于初始阶段，认识不一。侯丽华等认为，土地发展权应包括：农地变更为非农用地的发展权（或称为农地发展权）；未利用土地变更为农用地或建设用地的发展权；在农地使用性质不变的情况下扩大投入的发展权；在建设用地上进行建设的发展权。②范辉等认为，土地发展权可以具体分为农地发展权、建设用地发展权和未利用土地发展权，其并详细分析了农地发展权与土地发展权的异同。③万磊认为，土地发展权是指对土地在资源利用方面改变其原有的利用形式、进行再开发的权利，即突破原有的土地利用形式，在空间维度上向纵深方向发展、在使用上变更土地用途之权。④王万茂等认为，土地发展权是指对土地变更用途使用之权和对土地原有集约度的改变之权，包括农地发展权和市地发展权。⑤土地发展权的创设实现了传统产权制度理念的超越，从静态的权利归属型制度向动态的权利发展型制度转变，从注重农民的生存权保障向实现农民的发展权转变，从不平等的动态发展权向实质平等的动态发展权转变，从代内和谐向代际和谐转变。⑥分析上述观点，笔者认为，土地发展权一般是指发展权在发展客体——土地上的全面体现。它是基于土地所有权，从土地使用权和收益权中分离出来的一种物权。广义上的土地发展权，是指对土地利用进行再发展的权利，包括在空间上向纵深方向发展和在使用时变更土地用途之权，即空间建筑权和土地开发权。狭义上的土地发展权仅指改变土地用途的权利，尤其是将农用地转变为建设用地的权利。本文探讨狭义上的土地发展权，主要是农地发展权。实践证明，农地发展权是保护农民土地权益的需要，是加强生态环境保护的需要，更是实现经济社会可持续发展的需要。 　　2.树立农地发展权理念 　　目前，国内外学者对农地发展权的内涵认识不一，但都认为农地发展权是土地征收过程中急需解决的一个重要问题。从国际上看，目前设立农地发展权的有英国、法官、美国、德国等国家，这些国家都是在本国工业化迅猛发展、工商业用地需求激增、大量农地被迅速蚕食的情况下，为了保护农地和自然环境的相对平衡稳定，才设立了农地发展权制度。⑦在西方国家，农地发展权是一种普遍存在并得到认可的权益。我国没有明确的农地发展权概念，但在以土地利用总体规划为依据的土地用途管制制度和农地转用制度中，实际上存在着农地发展权问题，学者们也在积极研究这一问题。 　　张安录将农地发展权称为可转移发展权，即土地使用受限制的土地所有者将其土地发展权卖给土地使用不受限制的土地所有者，进行额外土地开发的权利。⑧周建春认为，农地发展权是指将农地利用方向最佳化的权利，它是内生于土地所有权而又可以从土地所有权中分离出来的一种用益物权。⑨王万茂认为，我国农地发展权应主要包括三方面内容：国家通过征地将农村集体农用地转为国家建设用地使用；农村集体农用地依法被转为农村集体建设用地使用；国有农用地依法转为国有建设用地。⑩臧俊梅等认为，农地发展权是指将土地用途由农用地转为建设用地的权利（力），是发展农用土地的权利（力