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当代俄罗斯联邦行政区划演变解析 　　摘 要：行政区划是国家为了进行分级管理而实行的国土和政治、行政权力的划分制度。每个国家都依据各自国情选择行政区划制度。历经二十年的探索与改革，俄罗斯联邦行政区划得到很大的发展与完善。俄罗斯行政区划改革的经验和教训，对我国的行政区划改革有很大的启示意义。 　　关键词：俄罗斯联邦；行政区划；条约联邦制；协商联邦制；联邦区 　　中图分类号：K512.92 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）06-0023-02 　　行政区划是国家区域治理的基本手段之一，可以反映出国家利益在各个地方的分配关系原则。本文通过对当代俄罗斯行政区划演变的解析，探讨俄罗斯在行政区划改革上的利弊得失，为我国行政区划改革提供有益的借鉴。 　　一、20世纪90年代俄罗斯的行政区划 　　1991年苏联解体后，作为前苏联的最大加盟国和唯一合法继承国，俄罗斯承袭了前苏联时期的诸多政治制度，其中包括行政区划原则。苏联在法律上实行的是联邦制，但在其高度集中的计划经济体制之下，联邦制名存实亡，并在很大程度上限制了各民族区域的发展自主性，导致了各地区发展水平的不平衡。尤其到20世纪80年代中期以后，苏联联邦制受到很大挑战，各加盟国之间、俄罗斯民族与少数民族之间、少数民族之间的矛盾日益凸显，国家面临解体的危机加深。最终，在联邦制危机、国内政治经济危机和西方“和平演变”的共同作用下，苏联解体。 　　作为俄罗斯联邦首任总统叶利钦所面临的国家局面也异常危险。其面临的主要问题大致可以分为如下几点：（1）俄罗斯的民族问题已十分突出，俄罗斯族与各少数民族之间的矛盾愈演愈烈，严重威胁联邦的统一。（2）苏联解体导致地方保护主义盛行，地方分裂势力抬头。（3）各地区存在着严重的发展不平衡性，经济发展程度悬殊。（4）人民生活水平普遍不高，国家凝聚力和向心力严重削弱。 　　调整俄罗斯行政区划是叶利钦执政时期为解决上述问题所采取的重要举措。根据当时所面临的国内形势，俄罗斯先后探索实行了两种联邦制模式――条约联邦制和协商联邦制。 　　（一）条约联邦制 　　为进一步遏制地方分裂倾向，弱化地方的主权要求，避免导致俄罗斯联邦解体，1992年3月在联邦中央承认各加盟共和国是俄罗斯联邦中的主权共和国，并保证州、自治州、边疆区、自治专区、联邦直辖市和加盟共和国一样，享有联邦主体地位，经过艰难谈判，最终与各联邦主体达成一系列联邦条约。当时，俄罗斯在没有宪法条文明确规定联邦中央与联邦主体关系的情况下签订了《联邦条约》。可以说，这一系列联邦条约的签订在一定程度上维护了俄罗斯联邦的统一，初步巩固了联邦制，有效避免了俄罗斯走向新的分裂。由此，俄罗斯行政区划进入了“条约联邦制”阶段。但是，条约联邦制的弊端也是显而易见的，主要表现在三个方面： 　　1.联邦主体数量大幅增加，由原来的32个增加到89个。联邦主体数量的增加，在很大程度上导致联邦中央的政令不畅，很多政策措施无法有效地传达到地方，削弱了联邦中央的权威。 　　2.联邦条约签署前，俄罗斯行政区划主要以民族区域为原则，而联邦条约签署后，则出现了新的行政区划原则，主要是人为划定。这就导致了相关联邦主体之间矛盾的产生，从而影响了联邦主体之间的团结，进而影响到俄罗斯联邦的统一。 　　3.在联邦条约的签署过程中，联邦中央与联邦主体之间的讨价还价、相互妥协的特点成为今后影响中央和地方关系的重要因素。 　　由此不难看出，“条约联邦制”虽然在一定程度上维护了俄罗斯联邦的统一，但随着联邦主体权力的扩大，联邦主体又开始产生分离主义倾向。因此，叶利钦执政时期俄罗斯行政区划很快又过渡到一个新的阶段，即“协商联邦制”阶段。 　　（二）协商联邦制 　　叶利钦政府为避免联邦中央与联邦主体之间地位不明、主权不清的混乱关系，加强中央权威，打击地方分裂势力，通过法律渠道表达各自诉求，采取了很多措施，最为重要的步骤是1993年12月俄罗斯以全民公决的形式通过了新宪法。新宪法的通过使联邦中央与联邦主体之间的关系有了宪法保障，使双方的行政权力约束在宪法范围内。新宪法规定，俄罗斯联邦共有89个联邦主体，包括21个共和国、49个州、10个民族自治区、6个边疆区、1个自治州和2个联邦直辖市。与联邦条约不同，新宪法强调了联邦共和国不是作为主权国家存在，而只是普通的联邦成员。这部宪法还规定，俄罗斯联邦行政区划体系为三级制：一是直属联邦中央的最高一级，即联邦主体，包括共和国、州、自治州、边疆区、自治区和联邦直辖市。各联邦主体在自己的行政区划范围内享有一定自治权力，共和国可以拥有自己的宪法；二是区、区级市和自治专区、市辖区一级，在联邦主体下，设区和区级市。三是市镇或村，这是最基层一级行政区划单位。 　　可以说，新宪法的通过，大大强化了联