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农村城镇化与征地捆绑的困惑与破解 　　摘 要：随着我国城镇化的发展，大量的基础建设需要更多的土地供应，特别是在农村的城镇化过程中，限于我国法律的规定，人为将农村城镇化过程的土地需求与征地进行捆绑，造成了城镇化用地必须经过征地得以解决的认识误区，实际上土地的所有权与使用权可以分离，而征地只能严格适用于基于公共利益需要而改变农村土地所有权的情况，因此其他农村用地则需要通过使用权的过渡进行改变，在农村城镇化过程中，因对这两种情况进行区别对待。 　　关键词：城镇化；征地；土地所有权 　　中图分类号：D912.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）24-0133-03 　　党的十八大提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业化现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”[1]首次明确了城镇化在我国现阶段的重要作用，同时也掀起了与城镇化相关问题的探讨与讨论的热潮，在探索城镇化合法合理的发展过程中，征地问题与城镇化因为理解误差有着剪不清、理还乱的关系，特别是在农村城镇化过程中，因为征地而导致群体事件时有发生。本文试图通过城镇化与农村土地征收关系的梳理，寻求二者的结合点与临界点，探求二者在法律关系上的独立性，帮助人们走出认识误区，进而促进我国农村城镇化的健康发展，维护农民的合法权益。 　　一、农村城镇化与征地捆绑的困惑的法律表现 　　改革开放以来，我国的经济社会发生了翻天覆地的变化，有学者曾指出这种变革主要有三项：第一项是农村的改革，耕地的集体所有、集体使用改为集体所有、农户使用；第二项是建设用地使用关系的改革，把过去国家的土地、国家出钱盖房分配给干部职工使用，改为地方政府将国有土地出让给企业建房；第三项是资金使用关系的改革，有原来的无偿使用拨款改为通过银行发放贷款，即采取融资的方式[2]。不难看出，在改革开放三十多年以来，土地方面的改革一直是整个改革所面对的重点，特别是在城镇化战略提出以后，关于土地使用与城镇化健康发展之间的关系便成为热议的话题。在众多的讨论中，大多数人都机械地认为在农村城镇化的过程中要改变农村土地的用途必须经过政府的征收行为，才能获得法律上的支撑，而忽视二者之间的相互独立性，因此必须解决农村城镇化过程中用地与征地之间的法律关系。 　　（一）农村城镇化概念界定 　　农村城镇化，即城镇化在农村的现实表现。具体而言就是农村的生产要素与经济活动向城镇转移集中的过程，是由传统的农业社会向现代的城市会化转变的过程，是经济发展的必然结果。其有三层含义：一是农民市民化，人口规模扩大；二是农业用地转化为非农用地；三是农村产业转化为城镇工业和服务业[3]。 　　作为农村最主要的生产要素――土地成为了农村城镇化过程中最重要的资源。可以说，农村的城镇化正是伴随着农村土地的城镇化所开展的，所谓农村土地城镇化就是农村土地的所有权或使用权改变为现代城镇化服务的过程，其有两个方面的具体表现：其一是土地所有权性质的改变，由农村集体所有的性质改变成为国家所有；其二是土地使用权的改变，由农业用地改变成为城镇建设用地。 　　（二）农村城镇化与征地捆绑困惑的法律表现 　　农村城镇化需要大量的建设用地，而我国法律对土地使用持以高压管制的态度，因此造成了土地的供需矛盾，而法律上的强制规定，给人们造成了农村城镇化用地必须经过征地制度才能得以实现这一困惑，这一困惑在法律上集中体现为对土地“所有权”与“使用权”限制。 　　1.农村土地“所有权”变更的根本性限制――形成困惑 　　我国《宪法》第10条明确规定：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。就从根本大法的地位上确立我国土地制度的二元结构，从法律上规定城市土地与农村土地所有权的不同对待，二者严格区分。同时，规定了农村土地集体所有要变更为国家所有，唯一途径就是通过土地征收制度，因此造成了农村城镇化必须要通过征地制度改变土地的所有权主体才能进行城镇化建设利用这一困惑。 　　2.农村土地“使用权”变更的原则性限制――加深困惑 　　我国《物权法》第124条规定：农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。同时第152条规定了宅基地使用权，所以这里所讲的农村土地“使用权”实质上就是农村的土地承包经营权与宅基地使用权，与我国城市土地建设用地使用权进行对应。 　　《土地管理法》作为我国土地管理的基本法律，分别于第3条和第4条规定了我国土地的基本国策和土地用途管制度①，同时第63条明确规定：农民集体所有的土地的使用权不得