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课程概述与教学目的 《公共行政》是公共管理系列教学的一门基础性课程，阐述了公共行政的基本含义、功能和原则，梳理了西方公共行政学发展的历史脉络和理论演变。对行政组织、行政领导、行政沟通和行政监督等公共行政的基本构成要素的相关理论进行了介绍和分析。通过这一课的学习，学员能对公共行政的基本范畴、内容、理论和分析工具有一定的了解和掌握。 第一章 公共行政概论 ?一、公共行政的含义 ? 公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。 ? 1、公共行政是国家行政机构的活动。 ? 2、管理活动的客体是社会公共事务。 ? 3、管理活动必须依法进行，而且必须是有效的。 哪些属于公共行政？ p代议机关的立法活动 不属于公共行政 p最高法院的违宪审查 不属于公共行政 p非政府组织的公益活动 不属于公共行政 p领导职务公务员的公开招考 典型的公共行政 p《治安管理处罚法》的执行 属于公共行政 p公民自发组织的捐款 不属于公共行政 二、公共行政的功能 这个问题既是一个理论问题，也是一个现实问题。在理论上，我们必须弄清楚公共行政活动的目的指向和具体作用，为政府行为提供理论支撑；另一方面，也只有对其功能有清晰的界定，才能更好地在现实中发挥政府对公共事务管理的作用和功能。 第一、提供公共产品。 公共产品是具有非排他性和非竞争性的产品，是社会总产品中不可或缺的部分。但由于其内在性质，往往无法由社会和市场自发进行充足供给，因此需要政府集中生产和提供。 第二、实现社会公平。 为了避免市场经济中收入差距扩大化的缺陷，政府要制定合理、有效的收入分配政策，调节社会成员的收入水平。同时，要建立社会保障体系，保障低收入阶层的生活，以维护社会公平和社会稳定。 第三，实施管制 市场是配置资源的基本方式，但市场也有失灵的地方。政府的管制包括经济和社会两个方面：前者的目标在于鼓励商业和其他经济部门从事某种经济活动而避免从事某种经济活动；社会管制是试图保护公民或公众的利益，如确定质量标准、安全生产标准和污染治理标准等。 政府管制主要包括： 1、公益事业政策方面的管制，主要以处理自然垄断为目的。 （如自来水公司） 2、保护消费者权益、信息公开、保护知识产权方面，以处理信息不对称为目的。 （如卫生医疗是典型的信息不对称） 3、针对外部不经济问题的管制，如企业的排污行为等。（如教育是正外部性，企业的排污是负外部性） 4、针对非价值物品的管制，如色情、毒品等。 5、财税、金融政策方面的管制，主要以保证分配的公正和经济稳定增长为目的。（08年美国金融危机就是缺乏政府管制） 6、社会福利和社会保障制度方面的管制，为了提供公共产品。（如社会保险，市场存在失灵） 7、反不正当竞争，维护市场秩序。 8、产业政策和振兴科技政策方面管制，以处理多样化市场失灵相关问题为目的。（高精尖的科学研究，市场自发有限） 9、保护环境、土地及自然资源、劳动保护方面的管制。 第四、宏观调控。 政府经济宏观调控的主要目标包括： （1）充分就业。 （2）稳定物价。 CPI消费价格指数，衡量物价指数的标准，CPI5时物价过高 （3）经济持续均衡增长。 GDP 过低说明发展乏力 过高说明通货膨胀 （4）国际收支平衡。 三、公共行政的原则 第一、法治原则。政府的活动在法律的框架内完成 第二、服务原则。 权力是人民赋予的，所以政府的活动应该服务于人民 第三、效率原则。 体现在节省社会成员的成本 第四、责任原则。 政府的权力应该和责任对应 四、西方的公共行政理论发展 1887年美国政治学者伍德罗·威尔逊发表了《行政研究》一文，标志着公共行政研究的开端。 （一）古典学派（程序学派、制度学派） 古典学派的研究出发点和目标是“效率和经济”，注重行政程序、组织结构和行政原理的研究，着重规划、组织、人事、指挥和控制这些管理功能。 古典学派代表人物： 法国人亨利·法约尔于1916年发表了《工业管理及一般管理原理》，提出管理具有五大功能：计划、组织、指挥、协调和控制。其次，他提出了14项管理原则：分工、权力、责任、纪律、命令一致、指挥统一、公利先于私利、报酬、集权、等级制、秩序、公正、主动精神、集体精神。 德国社会学家马克斯·韦伯第一次比较系统地论述了官僚制的特征，并分析它在西欧工业社会中的作用。 美国管理学家泰勒是科学管理的创始人之一。泰勒通过强调研究时间和动作以获得人与机器的最高效能，开创了一个追求效率的时代。 （二）行为学派 20世纪30年代，霍桑实验取得重大发现。梅奥教授用“社会人”概念取