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完善城镇化发展体制机制 打开新型城镇化发展空间（上） 主讲人：刘勇 国务院发展研究中心研究员 前言 大家好，我这一讲的题目是完善城镇化发展体制机制，打开新型城市化发展空间。推进城市化是新一届中央领导集体治国方略中提出来的三大任务之一，国家新型城市化规划遵循三中全会和中央城市化工作会议精神，按照问题导向、系统论述、体制创新的逻辑，全面提出了中国特色城镇化的发展战略，基本思路和重要内容，构建了未来我国城市化发展的路径、主要目标、战略任务。 三中全会对未来我国全面深化改革做出了部署。如何在推进新型城市化发展过程中间落实这些体制机制的改革，对此国家新型城市化规划明确提出了要求。要求就是要加强制度顶层设计，尊重市场规律，统筹推进人口管理、土地管理、财税金融管理、城镇住房行政管理、生态环境建设等六大领域和其中的关键环节的体制机制改革。 为了形成一种有利于推进新型城市化健康发展的制度环境，在规划中还专章设专篇要求强化规划的落实。从规划提出来落实体制机制的基本思路，我们可以看出有两点值得我们关注。 首先第一点是强调了新型城市化发展的体制机制的顶层设计，主要涉及到改革开放的一些深层次的要素改革，比如人口、土地、财政、税收的改革，这都涉及到生产要素的改革。第二个值得注意的就是推进新型城市化的体制机制改革，要尊重市场的规律。这就涉及到如何正确处理政府和市场的关系。其中包括新型城市化由谁来做，是主要由市场来做还是主要由政府来做。也包括政府和市场各做什么，如何做，当然也包括为谁做的一些基本问题。 本篇讲座主要围绕着刚才所说的，关于新型城市化推进的人口管理、土地管理、财税金融管理、城镇住房行政管理和生态环境管理等体制机制来展开。这其中行政管理这一章主要内容是在规划的落实专篇里面进行了阐述。 因此我们的讲解就围绕着这六个方面来展开。其中行政体制规划我们把它放在落实规划这一节去讲解。 一、推进人口管理制度改革 建立居住证制度 首先来讲第一个制度改革，就是推进人口管理制度的改革。 新型城市化在推进人口制度改革上，提出来了两个改革的基本要求。 第一，是建立居住证制度。这是对流动人口户籍制度改革的一项过渡性安排，一下子取消户籍制度还不太现实。现在在实际工作中，各个城市主要执行的是暂住证制度，这一制度在农民工享受城市生活的具体待遇方面还有很大的距离。 为了使这个农民工能够进一步享受到和城里，城市居民一定的福利待遇的国家，准备在全国各个城市推广居住证制度。居住证制度和户籍制度还有一定的距离，城市的户籍制度包括的福利范围更广泛，包括就业，医疗等等。居住证制度主要是针对农民工个人在城市里面有住房、有固定的收入的一部分的流动人群设计的制度。 健全人口信息管理制度，完善身份证制度 另外，人口管理制度的改革目的还是要取消户籍制度。取消户籍制度还需要一些前提，需要一些制度安排。在新型城市化规划里提出，这个前提就是要健全人口信息管理的制度。这样一种全新的人口信息管理制度是以现在执行的身份证制度为基础的。它的目标是到2020年形成以公民身份证为唯一标识的人口相关信息制度，这包括人口的基本信息库和人口信息的交换平台。 人口信息涉及到八个方面，第一是劳动就业，每个人的劳动就业状况。第二个是教育状况。第三个是收入情况。第四个是社会保障情况。第五个是房地产所拥有的情况，财产情况。第六个是信用情况，信用状况。第七个是计划生育情况。第八个是税务情况。只有这八个子系统建立以后才能构成一个人口的完整的信息，这样就为取消户籍制度创造了条件。 推进人口管理制度，它的最终的目的是为了取消户籍制度。户籍制度由于它的复杂性、涉及面的广泛性，一时难以彻底取消。为了能够取消户籍制度，我们就需要在未来的六年到十年期间，建立一种过渡的安排。另外要为彻底取消户籍制度创造一些必要的条件，就是人口信息管理的信息平台和信息库的条件。这就是推进新型城市化我们要对人口管理制度进行改革的一些主要内容。 二、深化土地管理制度改革 （一）城镇建设用地制度 推进新型城市化的第二个方面，需要进行制度改革的就是土地管理制度的改革。我国现在的土地制度可以概括为这么几句话，就是在保证现有的所有制不变的情况下，实行最严格、最集约和最节约的土地管理制度，以确保十八亿亩耕地和城市化合理的土地需求。概括起来就是所谓的三严两保，就是最严格，最集约，最节约的土地管理制度和保障十八亿亩耕地和城市化合理的需求。三严两保是这样一种制度。 为了实现这个目标，我们的土地管理制度应该做以下两个方面的改革。首先是建设用地制度的改革。第二个是农村用地的改革。建设用地的改革，有三个方面值得我们关注。要实行最严格、最集约、最节约的土地改革，建设用地是一个重点。 这三个方面的改革，第一个是要完善各类建设用地标准体系，提高建设用地的使用效率。这里面涉及到几个特别重要的建设