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公共事业民营化:前提与限度 [摘　要]公平与效率的均衡、与民营经济的正和博弈以及与政府治理的良性互动分别是公共事业民营化的政治前提、经济前提和价值前提;而公共事业的亲市场品质和竞争的充分性则是民营化的内外限度。三大前提和两个限度共同构成了民营化发展的五个维度。只有当五个维度方向基本一致时,民营化作为实现政府治理的基本策略才能得到很好地应用。而且,民营化只是实现政府有效治理即善治的工具价值,本身不具有终极价值属性。 公共事业民营化因牵涉面之广泛、利益关系之复杂、核心理念之敏感而引起社会各界的普遍关注。公共事业民营化20多年来的实践证明,从总体上来说,民营化的成果是有目共睹的,虽然有些公共事业民营化的成效并不尽如人意,甚至个别领域民营化出现了适得其反的消极性结果,但是,作为当代公共管理改革的世界性潮流,民营化不会因其隐含局部负面效用风险而遭到毁弃,仍将在政府治理中扮演举足轻重的角色。 一、效率与公平的均衡:公共事业的政治前提 毫无疑问,自民营化运动发轫至今,其基本的价值诉求一直指向经济、效率和效能即“3E” (economy,efficiency and effectiveness)目标。一般来说,在营利性企业,追求利润最大化的内在 利益驱动使得实现“3E”目标成为组织生存和发展的根本需要,即使在营利性的政府企业,这种动机也能够较好地为社会所接受和认同。但是,对现有的公共事业来说,是无法将利润最大化作为组织使命的,它们只能在保障社会利益(即公共利益)最优化的前提下,追求经济利益的较大化。换句话说,利润最大化不是公共事业的优先战略,而只是它们第二位的目标。不过,追求利润从来就不是公共事业的“副产品”,而是内在地包含于公共事业的多元目标之中。在公共事业的多元目标中,公平与效率是一对主要矛盾。从矛盾论的角度来看,公平与效率 之间的矛盾是公共事业发展的根本动力。只要公共利益存在,这对矛盾就不会消失。因此,公平与效率的均衡只是一定时期一定程度上对立矛盾的缓和,二者之间的矛盾并没有得到彻底解决,而是在新的发展阶段以更高的矛盾形式表现出来。这种螺旋式上升的矛盾运动决定了公共事业的发展逻辑。换言之,公平的增进和效率的提高统一于公共事业的发展过程中,以效率促公平,以公平带效率,是达成政府治理的出发点和落脚点。从公共事业发展的全过程来看,公平与效率不断获致的均衡应是二者在同向运动中水平和质量的共同提升。所以,公平与效率在公共事业民营化进程中。并不必然是非此即彼的不相容选择,二者之间的矛盾也不必然具有不可调和的对抗性。因此,单纯追求效率至上的“纯粹管理主义”和片面强调公平至上的“纯粹理想主义”,是两种不明智的政策偏好,因为这两种偏好的本质实际上是一样的,即将公平与效率的关系简化为直接的对立。事实上,公平与效率在民营化运动的长流中是应该而且能够达到激励兼容的。詹中原(1994)指出: “民营化政策也正如其他的许多公共政策,期望在公平与效率之间需求一个平衡点”,“效率由某些角度言,亦可提升社会之整体公平及正义 水准”,“论及`公平时,应要求民营化政策之推行兼顾`公平及效率,而非用公平及正义来攻击民营化之效率”。萨瓦斯(2002)也认为民营化政策必须兼顾公平与效率, “一个决定性的挑战是对引进私营部门的过程进行管理,在保证公众利益的前提下,允许私营部门在这些领域的投资有一个合理的回报。”效率与公平的激励兼容是公共事业民营化的政治前提。因为,提供公共物品是政府的基本职责,民营化将公共物品的供给推向社会,其合理性的前提是这一措施应比传统的政府单一供给模式能够提供更加充分的公共物品。公共物品应具有共享性,但民营化后的公共物品肯定会由于通过收费而导致排他性,从而损害政府作为社会公平实现机制的基本功能。所以,政府在推行公共事业民营化时必须要坚持公平性的政治前提。公共事业民营化政策的价值取向,归根结底要落实到效率与公平的均衡这一根本的政治前提上来。只有更多地满足公共利益的需求,只有更好地实现社会整体公平的改进,公共事业民营化才能在其实施和推行的全过程中获得连续的政治支持。而连续的政治支持程度的高低,直接反映着公共事业民营化政策的政治前景。一个支持度很低的民营化政策,即使民营化后的某一公共事业的实际绩效在一定时期内很好,也无法长期将这一发展势头保持下去。因为在这种情况下,社会整体公平往往遭受到明显威胁甚至是极大危害,企业的个别效率增速越高,其造成的实质性损害越大。只要对社会公平的损害在逐步累积,民营化政策的政治支持就会逐渐丧失,当损害累积到严重不公时,民营化政策的政治前提也将不会继续存在。这说明,如果公共事业民营化以效率最大化作为首要的或唯一的价值目标,它将会在背离政府赖以存在的根本宗旨和使命的方向上越走越远。 二、与民营经济的正和博弈:公共事业民营化的经济前提 如果说公