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王兆星：打造纵横交错经纬交织的金融监管网 王兆星——银行监管改革探索之七 近年来，随着金融综合经营的推进，金融业务和金融风险出现跨业、跨市场的交叉与传染，加强功能监管的呼声日益高涨，这也反映了我国当前分业监管体制的确需要进一步改革和完善。但是，我们也应注意到，在加强功能监管呼声的背后，我们还缺乏一些冷静和深入的思考，很多人都在谈功能监管，但到底什么是功能监管、它能解决哪些矛盾、如何定位功能监管与机构监管的关系、功能监管是作为当前分业监管体制的补充还是取代分业监管和机构监管，到目前为止还没有统一的认识。在笔者看来，发轫于20世纪90年代的功能监管理念、理论体系和国际监管实践，对于我国当前综合经营持续推进的大背景下，完善金融监管体制，防范金融系统性风险，具有非常重要的借鉴意义。应当在澄清认识、增强共识的基础上，加强和改善功能监管，厘清功能监管与机构监管的关系和定位，构建更为有效的金融监管体制。为此，在下面的讨论中，我们将首先梳理全球层面功能监管理念、理论体系和监管实践的演变过程；进而讨论综合经营对现行监管体制提出的挑战；最后探寻如何通过加强功能监管和机构监管的协调配合，在促进金融稳定的同时，提高金融体系的效率。 功能监管的理论与实践 功能监管的概念最早源自于美国经济学家罗伯特?默顿（Robert C. Merton）的一篇学术论文。1993年，默顿发表了《功能视角下的金融体系运营与监管》一文，提出尽管金融体系随时间的演进和空间的不同而形态各异并不断变化，但其执行的六项经济功能却是大体稳定的：一是支付清算功能；二是汇集资金功能；三是跨时、跨区、跨业配置资源功能；四是管理风险功能；五是价格发现功能；六是降低信息不对称成本的功能。而且，随着技术的发展，金融消费者和投资者金融知识水平与习惯的改变，以及监管环境的变化，金融机构和金融市场提供上述功能的成本将会发生变化，成本最低的将在竞争中胜出，出现金融机构之间以及金融机构与金融市场之间的相互替代，这也就是金融创新的过程。因此，在持续的金融创新中，金融机构提供的金融产品与服务的范围实际上是不断变化的，金融机构与金融市场的边界也是不断变化的，传统的机构监管者就会不断面临严重的监管重叠和监管真空共存的尴尬局面。因此，默顿认为机构监管转向功能监管将是不可避免的趋势，主张对发挥同一金融功能的不同金融机构所开展的类似业务与金融活动进行大体相同的监管。自此，功能监管的概念开始得到学术界和业界的关注。 与功能监管非常相似但又有所区别的另一个概念是行为监管，由英国学者迈克尔?泰勒（Michael Taylor）在1995年的“双峰监管”理论中提出。泰勒认为，金融监管存在两个并行的目标：一是审慎监管目标，旨在维护金融机构的稳健经营（微观审慎）和金融体系的稳定（宏观审慎），防止发生系统性金融危机或金融市场崩溃；二是致力于提高金融效率的行为监管目标，包括金融消费者保护、促进公平有效竞争、提高金融市场透明度、诚信建设和减少金融犯罪五个方面。泰勒提出的行为监管与默顿提出的功能监管虽然名称不同，角度不同，重点不同，但两者都强调监管与效率的关系,并致力于提高金融体系对实体经济的服务能力。 但是，默顿和泰勒的理论仍有较大的区别，这种区别更多反映了英美两国不同的金融环境，虽然理论研究追求的是能够适用全时空的普遍真理，但仍会受到现实的局限。默顿的功能监管理论针对的是美国分业经营、分业监管的金融环境，强调在不断的金融创新下，限定金融机构业务范围的机构监管理念与方式是低效和无效的，主张放松金融管制，提高金融活力。该理论也成为1999年美国出台《金融服务现代化法案》的重要推动因素之一。反观英国和欧洲大陆的金融实践，无论英国还是欧洲大陆，一直都是混业经营模式，商业银行同时也是全能银行，也就不存在限定经营范围的机构监管理念。所以，泰勒“双峰监管”理论的着眼点在于如何提高监管效能，主张将在监管目标、监管手段、专业技能等方面均有较大区别的审慎监管与行为监管分开，由不同的监管机构或部门承担，一方面可以提高监管专业化程度，另一方面也有利于避免利益冲突（金融稳定与金融效率有时不能兼得）。 金融理论是对金融实践的总结与提炼，但反过来又会对金融实践产生重大影响。其中，泰勒的“双峰监管”理论率先在英联邦国家——澳大利亚得到应用。1998年，澳大利亚成立金融审慎监管局（Australian Prudential Regulation Authority，APRA)，负责原由央行[微博]承担的对吸收存款机构、保险公司和养老金机构的审慎监管职责，同时将金融消费者保护职责交给澳大利亚证监会[微博]（ASC），并将其更名为澳大利亚证券与投资委员会（ASIC），其监管职责进一步扩展至通过提高投资者和金融消费者信心，改善金融市场的公平性和透明度，实际上,ASIC已