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公共行政道德失范现象透析 摘要:行政权力直接关系到公共利益的实现程度，因此对行政权力如何进行道德约束以使其符合权力主体的利益一直都是人们关注的焦点。然而，在公共行政领域却存在着大量的道德失范现象，导致公共行政背离它的“公共”本质。本文将从应然和实然的角度对此现象的发生机制进行分析，以探寻其深层次的发生机制。 关键词:行政管理者;道德失范;公共权力;公共利益 在 公共 行 政这个对社会公共权威执行和公共利益进行价值分配的领域，行政管理者的道德素质与修养具有特别重要的意义，可以说有什么样的官吏就有什么样的政府。正因为如此关于当政者应当具有什么样的道德修养，以及如何有效的防止其违背行政道德约束，以构建清廉、公正的政府就成为古往今来公共行政领域“吏治”研究的核心问题。 一、 公 共 行政道德的内涵— 应然角度的分析 从古 希腊 的哲学家到中国的古代圣贤都对行政道德提出过自己的见解。中国传统政治文化中长期存在着“以吏为师”的倾向。孔子说“政者，正也。子帅以正，孰敢不正?(1J这里，孔子提出公共权力的执掌者应正人先正己，只有提高自己的道德修养才能以自己的人格魅力对下属起到示范和警戒的作用。他又说:“子为政，焉用杀?子欲善而民善矣。君子之德风，小人之德草。草上之风，必ilk o (=)孟子则从反面论述了不为政以德的后果:“天子不仁，不保四海;诸侯不仁，不保社被;卿大夫不仁，不保宗庙。1(33在古希腊，柏拉图强调贤人政治，认为最高的统治者应当是掌握了善的“哲学王”。亚里士多德指出:“在主奴关系的统治之外，另有一类自由人对自由人的统治，被统治者与统治者的出身相同，这类统治方法就是我们的所谓城邦政治家的治理体系;在这类体系中，统治者就必须先研习受命和服从的品德。++(aJ在近代，以“政治无道德”而著称于世的马基雅维里虽试图把政治问题非伦理化，但他同样重视君王的道德。行政学的创始人威尔逊(Woodrow Wilson)在《行政学之研究》中针对政党分赃制(Spoils勿stem)带来的低效、腐败和随意的弊端而大声疾呼:“必须加强和纯洁政府的组织机构，并使其各种职责都获得美名”，(5)同时将廉洁政府和提高行政效率视为行政学研究之目的。总结起 来 ，从应然角度而言，行政道德的基本诉求不外乎以下几点: 1、 克 己 奉公:行政管理者旨在维护公共利益，为此必须从公共利益和公共理性出发，而不是按照个人利益与偏好去处理公务。他们在其职业活动中必然会涉及复杂的个人偏好与公共理性之间的矛盾。在这种情况之下，就必须牺牲个人和小团体利益而维护公共利益。私人利益对公共利益的服从在马克斯·韦伯(Max Webber)那里是通过理想的官僚制的基本特征之一— 公共利益与私人利益的分化来实现的:“官僚制把官场活动看作是某种与私人生活有明显区别的事情，公共费用和设备与官员的个人私产是毫不相干的。++(6l 2, 遵 纪 守法:公共利益的原则是通过宪法和法律来表现并加以维护的。行政管理者首先是一位公民，他必须同普通公民一样遵守宪法和法律，在逻辑上遵从法律与维护公共利益是一致的。 其次，他必须遵守有关行政人员的各种职业道德与职业规范，公共行政不同于私人行政，公共权力维护的是相对于私人利益而具有优益性和公定力的公共利益。行政道德的这种非功利性和非交换性决定了它的内在要求更加严格。 3、 忠 诚 :行政权力是公共权力的有机组成部分，因此对公共利益的忠诚往往是与对国家的忠诚相提并论的。行政管理者行使公权，对于政治的忠诚是其基本要求，要有较高的政治素养和道德水准。行政道德的非功利性和非交换性决定了这与企业管理者的道德要求形成鲜明的对比。工商企业管理者与政治相对疏远，行使的是私权，上述要求自然相对降低，更着重的是经营能力和市场开拓能力。 4、 负 贵 :包括忠于职守、精通业务等具体要求。公务人员肩负的是公共责任、提供的是公共服务、公共产品，服务于全社会的公共事务。社会中的每一位公民都有权合法享受这种服务和提出意见、建议，并进行监督;与此相对比，私人管理者尽管道义上也要尽公共责任，但主要是依法经营，照章纳税，其实际职责毕竟只限于本企业、本部门的生产经营等管理事务，提供的是本企业、本部门的特殊服务、特殊产品，这种服务是通过消费者购买其产品，才会对消费者负责。但是 ，从 实然的角度而言，在公共行政领域却存在着严重的道德失范现象。由于对人性的失望与不信任，从泰勒以来的古典管理大师到当代新公共管理运动、公共选择理论、委托— 代理理论、交易成本理论都把行政伦理道德视为极不确定的、靠不住的或软弱无力的行动导向。 二、 公共行政道德失范的表现——实然角度的分析 行政道德失范其实质在于行政管理者放弃或背离行政权力的公共本质，进行非公共的活动，去实现非公共利益。具体表现可以分为如下几种类型和表现: 1、 反仆为