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从公开与保密的关系谈政府信息公开立法的基本问题 论 文 摘 要 政府信息公开就是指政府主动或被动地将在公共事务管理中掌握的公共信息依法定的程序、范围、方式、时间向社会公开，以便社会成员能够方便地获取和使用。它是实现政务公开和政府信息化建设的基本要求，也是我国政府全面履行WTO规则和中国政府承诺而必须着力解决的重大问题。而政府信息公开立法则是对政府管理信息的管理予以制度化、法律化，从而进一步规范我国政府管理体制的有效运转，适应社会主义市场经济发展和国际化的要求。同时，人们在全面、合理的公开信息引导下有秩序地从事各种活动，尤其在培养了民众遵守信息规定的自觉意识后，行政执法就会极易赢得相对人的理解和配合，可以大大提高行政机关工作效率，节约执法成本。在进行政府信息公开立法探究时，正确处理公开与秘密间的关系成了必须着力解决的重点和难点问题。国外几乎所有有关信息公开立法对此都有较明显合理的界定。我国在处理两者关系时应当坚持以公开为原则、保密为例外，同时信守权衡利弊、适时、适度、合理等原则。在信息豁免公开范围上，应主要围绕国家秘密、工作秘密、商业秘密、个人隐私四方面，并予以细化明确。除此之外，所有信息均应公开，以保证公众知情权的实现和监督行政目标的落实。本文从正确处理公开与保密的意义出发，近而对这个问题提出了自己的观点。 关键词：???? 公共信息???? 公开???? 立法???? 保密 1999年，中国社会科学院法学研究所成立了“信息社会与政府信息公开制度研究”课题组，就政府信息公开的立法问题进行研究和探讨。2002年5月，该机构受国务院委托着手起草政府信息公开的相关立法。7月《政府信息公开条例草案》（专家意见稿）正式亮相。此外，地方立法工作也陆续展开。2002年11月，广州市政府制定了《广州市政府信息公开规定》并于2003年1月1日起正式实施，这是由我国地方政府指定的第一部全面系统规范政府信息公开的政府规章。到目前为止，还有北京、成都、杭州、深圳、上海等地政府也相继出台了类似规章。这些规章的出台，为保障个人和组织的知情权，规范政府信息公开行为，增强行政活动的透明度，监督政府机关更好地依法行政都确立了立法性依据。政府信息公开就是指政府主动或被动地将在公共事务管理中掌握的公共信息依法定的程序、范围、方式、时间向社会公开，以便社会成员能够方便地获取和使用。它是实现政务公开和政府信息化建设的基本要求，也是我国政府全面履行WTO规则和中国政府承诺而必须着力解决的重大问题。近年来，我国各级国家机关和企事业单位在推进信息公开方面进行了诸多改革实践，一度兴起“村务公开”、“厂务公开”、“警务公开”、“检务公开”等热潮，作为政府行政公开标志性活动的“政府上网工程”也得以迅速推行。所有这些，不仅完善了社会主义民主政治制度，改善了党和政府与人民群众之间的联系，而且为我国制定完整统一的政府信息公开立法提供了实践支撑。 一、政府信息公开立法应正确处理公开与保密的关系综观世界各国的立法时间和我国现行行政实践，在有关政府信息公开活动中，主要围绕如何处理公开与保密的关系上。应当说，两者关系处理得好坏，直接关系到该国政府信息公开实践的优劣和社会民主法治化的进程。具体而言，正确处理公开与保密间的关系，具有如下重大意义：1、正确处理公开与保密的关系，能使公民真正成为信息公开的主体。长期以来，人们受“法藏官府，威严莫测”的思想影响，未能正确处理公开与保密的关系，过分强调了保密的重要性，普通百姓欲知官府诸事，或一概拒之，或随官所欲。若能告知，就是恩赐和施舍了。纵然前纪念在我国许多行政部门刮起了政务公开风，约定将机关办事规则、办事结果进行公开，但是尚未扩展到政府掌握的一般性信息的公开。这些政务公开实践均出自政府的自觉行动而不是法律义务。这种政府机关是政务公开的决定者，公开什么，怎么公开，均由政府机关自己决定因而至多算是政府机关的一种“社会承诺”，民众只能是政府办事制度改革的被动受益者。公民在政务公开中的缺位，甚至视公民为政务公开的客体，必然使原本善良的制度从形成到落实都带有天然的“硬伤”。在倡导政府信息公开的今天，理应重新确立公民在信息公开活动中的主体地位，与行政机关一道成为信息公开的参与者，拥有信息公开的启动权。这一地位的转变，当然取决于对公开与保密关系的正确处理。2、正确处理公开与保密的关系，能有效防止政府官员利用信息进行权力寻租。长期以来，特别是地方政府信息披露的保密性，甚至部分机构人员以权谋私，视工作领域内掌握的公共信息为自己的私有财产和权利基础。更有甚者，以此达到其寻求信息、垄断信息和权利寻租的目的。这种错误的做法，由于人们认识不清，在某些部门不但没有得到纠正，甚至用红头文件的形式加以确认，对政府机构的工作产生了极大危害。如果能正确处理公开与保密的关系，