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东北三省城市规划学术交流会交流材料 城市边缘区土地利用规划管理研究 沈阳市规划设计研究院 摘 要：本文在研究了目前我国城市边缘区土地利用规划管理问题的基础上，对用地规划管理方法的进行改进，提出了增长控制规划管理和分区发展管制的规划管理方法，力求改进城市边缘区无序发展的状况。 关键词： 城市边缘区 土地利用 规划管理 城市边缘区是城市与乡村过渡地带的一部分，既是乡村城市化的重要地区，又是城市扩展进程的最前沿阵地。城市化进程中伴随着城市人口的增加和城市产业的扩张，使城市范围扩大、土地面积增加，这是城市化的必然要求。 由于城乡二元性的社会结构、管理体制和文化在这里短兵相接，使得这里土地利用类型多，结构复杂，用地权属不明晰。城市发展过程中土地活动频繁，变化迅速，城市用地的发展随着时间的推移越来越难以预测，所以一旦对边缘区用地管理失控，便不可避免的产生若干边缘区问题。 1 目前我国对城市边缘区土地利用规划管理的问题 1.1 城市无序蔓延，土地管理失控 城市化发展决定了城市的建设和发展不可避免地要占用耕地，使农业型用地不断转变为城市型用地。由于城市规划区外耕地基本属于保护耕地，很难得到开发建设许可，但是城市边缘区土地则由于为城市建设发展预留，则容易得到许可，所以产生了大量的城市建设开发征地。若没有对开发建设的规划引导，没有对土地利用活动的严格管理，城市化过程就会转向畸形发展，城市工业的外迁和郊区富裕农民的“圈地运动”，使农业用地特别是耕地资源迅速减少。 据对部分省份调查，城市扩大占用农田的比例一般在50%——80%，平均70%。据对我国200万人口以上的北京、上海、广州、武汉等10个大城市的统计，仅1990年至1992年的3年中就占用了耕地7.2万公顷。我国城市总数已发展到640个，这些城市都在急剧扩展之中。例如青岛市城市用地由原来的90多平方公里扩展到1994年206.6平方公里的用地规模。耕地资源的大量占用无疑会对维护我国耕地总量的动态平衡和实现可持续发展战略产生严重的威胁。 1.2土地利用粗犷，使用效率低下 边缘区土地利用的不集约有两个方面表现，一方面是从微观的小面积用地来说，就是指单位用地的建筑面积和经济效益产出少。在边缘区城市与农村两种管理模式碰撞的，造成了土地开发的混乱和空间的破碎，具体表现就是“插花地”和“都市的村庄”的形成，临时建筑和违章乱建建筑随意开发，容积率低，用地结构不合理，既不利于农业生产活动的开展，也严重妨碍了城市建设活动有序进行和规划有计划的实施。 另一方面就是指用地宏观结构的粗犷发展。由于城市边缘区有较充裕的城市建设用地后备资源和较广阔的土地利用方式转换空间，就出现了企事业单位和农村非集体用地多征少用、浪费土地资源的现象，土地利用效率不高，难以发挥集聚规模效益。 特别是在我国目前没有对规划区内建设占用耕地进行严格控制的情况下，大量耕地一旦被纳人城市规划区，农民就认为土地随时都有被征用的可能，降低了种田的积极性，很可能中断、改变农业土地利用方向或降低土地利用的集约程度。甚至出现耕地撂荒的现象，出现“社会性休耕”。此外，在开发区热和房地产热的驱使下，期望土地增值投机，城市开发者和投机者获得土地使用权后，在开发前甘愿空置土地以获得资本升值而放弃每年的稳定收入，造成长期闲置。据2004年最新统计，北京城市边缘区已征用而未建设的土地面积居然超过了北京现在的建成区面积。 1.3规划管理失位，区域协调不够 城市边缘区土地处于城市近邻效应和土地低价效应的复合区，土地利用方式的不断转变必然带来土地权属易变。农业用地转变为城市用地，用途的转变又带来土地价值的巨大变化。由于受边缘区土地利用动态性和复杂性的影响，加之一些单位和个人，不遵守城市规划法和土地管理法，未征先用，少征多用，一些区乡镇政府和其他部门越权审批土地，以及少数土地管理人员不严格执法，甚至徇私舞弊，批人情地。农民富裕以后，普遍建造房屋，近郊农户宅基地面积超标准。部分集体土地自发进人市场，以城乡联营占地，乡镇企业占地，城镇居民和外来人员非法占地建房和私营企业与个体户非法占地建房，其中大部分是耕地，致使城市边缘区土地利用管理的难度较大，管理不能到位。 城市扩展涉及城市下一级县镇乡等不同行政单位，行政区划不同而规划管理协调不够又导致边缘区区域各项规划和建设各自为政，导致基础设施不衔接，用地布局不合理等。例如笔者2004年在做苏州总体规划前期基础资料整理的时候，就发现了苏州老城区和新加坡工业园区的基础设施不衔接，道路标高居然相差一米多。这还是在城市规划比较完善的发达地区出现的情况，在其他地区这种问题更加严重。 2 城市边缘区土地利用管理方法的改进 对于城市边缘区土地失控和征而不用等现象，作者在这里提出对城市边缘区用地发展的规划宏观控制。而对于边缘区的用地零