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德国法的经验对完善我国公共财产制度的启示 摘 要：公共财产的使用和支配秩序需要有一整套科学的法律制度加以规制，靠一部物权法规定国家所有权是无法妥善解决所有主要问题的。从德国法的理论和实践经验来看，有必要引入公法人制度来完善民事主体制度，实现公共财产支配秩序在主体和客体上的特定化，并利用公共物的制度衔接民法和公法，实现公共目的对于物之所有人、国家和公众的普遍约束，这样才能既有效实现和保护公共利益，又有效保障民事法律交往安全和财产秩序。 关 键 词：公共财产；物权法；公法人 中图分类号：ｄ９２３．２ 文献标识码：ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０３－０１０６－０５ 收稿日期：２０１２－０１－０８ 作者简介：王锴（１９７６—），男，中国社科院民商法专业在读法学博士，全国组织干部学院工作人员。 任何国家都需要有一套体现科学规律、体系融通整合的法律制度，以规制公共财产的使用和支配秩序，实现和保护公共利益。我国虽然于２００７年通过物权法规定的国家所有权，在推动公共财产在从纯粹政治性所有制概念向现代法律意义上财产秩序的转变道路上迈出了重要一步，但离构建现代化公共财产制度的目标还路漫漫其修远兮。进一步研究德国法上的有关经验和做法，可以为此提供有益的借鉴和启发。 一、我国国家财产所有权现行立法存在的问题 ２００７年《物权法》第４５条到第５７条规定了国家所有权，对国家所有财产的范围、国有财产的保护等问题作了初步规定，一定程度上有助于明晰公共财产支配秩序和加大国有资产保护力度，但也有一些规定同民法基本原则发生了明显矛盾，不尽符合法律科学规律。 ⒈国家所有权之部分内容并非“所有权”之对象，也非适宜物权法规制的客体。一是将无体物纳入规制范围。《物权法》第５０条规定：“无线电频谱资源属于国家所有”，而根据民法物权理论，唯有有体物才能成为物权之客体。对此，有观点认为，随着经济和技术的进步，人类生活和生产资料种类范畴不断扩大，无线电频谱资源这样的无体物同样可以进入物权规制范围。但是，如果依照这种逻辑，空中航线资源也应该属于国家“所有”，而国家的空域和航线管制却明显是一种行政许可。①实际上，绝大多数学者也都将无线电频谱的使用视为一种基于行政许可的权利，而非可以适用物权规则的“物”。［１］二是将不确定的物纳入规制范围。《物权法》第４６条规定，“矿藏、水流、海域属于国家所有”。第４８条规定，“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外”。第４９条则规定，“法律规定属于国家所有的野生动植物资源，属于国家所有”。上述这些，一般被称为自然资源性国有资产。但是，恰恰因为其是作为开发对象的自然资源，本身并不符合物的确定性原则，其外部边界无从确定，物上的权利也同样难以确定。实际上，对于上述自然资源，可以成立主权意义上的归属，而很难解释为物权性质的“所有”。三是将权利性的财产利益纳入规制范围。《物权法》第５５条规定，“国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益”。而按照民法和公司法原理，企业是独立法人，企业的资产属于企业所有；出资人之股权作为公司内部关系的秩序安排，主要包括参与公司事务的管理、公司盈利分红，以及对于公司清算之后剩余财产的分配索取等权利。这些都不是物权性质的权利，也无法适用物权性质的保护手段。［２］ ⒉国家所有权的主体规则不够明确。《物权法》第４５条规定，“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定。”而接下来的第５３条、５４条又分别规定了国家机关和国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定（收益、）处分的权利。上述规定显然只是对现实财产支配状态的一种确认，但无法达到物权主体特定的要求，也未能提供明确的权利行使规则。一是根据法人理论，国务院和国家机关只是国家这一公法人之机关，其所实施的法律行为也只是机关行为，真正的权利和义务的归属主体应该是国家。《物权法》第５３条规定国家机关“享有占有、使用以及……处分的权利”，混淆了机关占有和法人占有，有可能造成误读，被解释为赋予了机关以权利主体地位而导致严重后果。二是国家行政部门实行上下管辖、命令指挥，具体财产的支配和管理属于行政部门的内部秩序，其规则对外不透明甚至常常缺失。一项“国家机关”的财产，究竟算是哪一级、哪一个部门在“直接支配”，常常取决于一时一地具体单位之间的博弈和角力，游移难定。《物权法》第５３条所规定的“直接支配”实际上是无法作为归属标准，起到保障民事法律交往安定的作用。三是事业单位对其所支配之财产的权利不适合放在国家所有权范畴之内。一方面，