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我国古代救灾防灾的经验教训 2008-7-4 15:20:04??????来源：南方网???????进入?【秦楚论坛】 　　作者简介　赫治清，男，重庆市开县人，1939年10月生，中国社会科学院历史所研究员，国家清史工程清史编委会典志组专家。长期从事清史、经济史、灾害史等研究，主持中国社会科学院重大课题《中国历代自然灾害与对策研究》。 　　我国是世界上自然灾害频繁的国家之一。自秦汉以来，历代封建王朝为了巩固政权，维持社会稳定，保证再生产的正常进行，始终把救灾防灾政策，也就是史书上说的“荒政”，作为一项基本国策加以实施。 　　一、报灾勘灾 　　报灾，指向官府报告灾情，宋代称作“诉灾”。勘灾，宋代称为检视或检放，指地方官吏或同上级乃至朝廷派遣的官员共同勘查核实受灾范围、程度。秦汉以来，地方发生灾荒，都要及时逐级向上直至朝廷如实报告。官员在复查核实时，往往把轻重灾情分十分定级。宋代报灾最初没有时间限制，往往“秋诉夏旱”，或者“冬诉秋旱”，也就是在收割之后再报。北宋淳化二年（991年）正月，朝廷出台了报灾时限：凡荆湖、江淮、二浙、四川、岭南百姓向官府报告水旱灾害，夏灾四月三十日，秋灾八月三十日为最后期限。明初报灾不拘时限，随时申报。万历九年（1581年）还规定，地方凡遇重大灾伤，州县官亲赴现场勘明，申呈抚、按。巡抚立即将勘实分数具奏，作为复请赈恤的根据。清朝明确要求地方有灾必须及时上报。 　　清朝勘灾有一套严格程序，比起明朝还要完备，受灾人户要填写简明申报表。经核对后，申报表作为勘灾底册，交勘灾人员一一核查。然后，州县官将结果汇总造册，然后上报。户部接到各地报灾题请后，要派员复勘，查证属实，勘灾结果可作为蠲免的依据。如果有需要赈济的人户，还要增加审户程序，把灾民划分极贫、次贫等各个等级。 　　报灾、勘灾，是中国传统救灾体制运行中的重要环节，是朝廷救灾的前提和依据。正如朱熹所说，“救荒之务，检放为先”。明清两朝对此要求尤其严格，若迟报逾限或报灾不实，各级官吏都将受到处罚。严重匿灾不报，更要严惩，直至杀头。 　　二、临灾救助政策与措施 　　灾情发生后，灾民最需要救助。朝廷的救灾政策措施，主要包括赈济、减免赋税、调粟平粜、转移灾民、抚恤安置、劝奖社会助赈等。 　　（一）赈济严重灾情　发生后，为了及时帮助灾民度过难关，国家往往首先向灾民无偿发放救济钱物，叫做赈济。元代，凡有水旱灾，例行赈济，验口发放，赈期多为两三月。明朝建国初，一般每户给米1石。洪武二十七年（1394年）规定，大口6斗，小口减半。永乐二年（1404年），降为大口1斗，6—14岁6升，5岁以下不给。清前期到乾隆初年对赈济有了统一的政策，各直省灾民，大口日给米5合，小口减半。赈期，水旱灾一律1月。另外按受灾分数及户等极贫、次贫的区别，各加赈3—4个月，甚至半年。从顺治元年（1644年）至道光十九年（1839年），清政府用于赈济的救灾银子约4.5亿两。清代京师每年十月初一至次年三月二十，五城按城设厂煮粥赈济，每城日给米2石，柴薪银1两。各省会也照此办法，在年冬月份煮粥赈济饥民。当时民间也多有此举。 　　官府让灾民参与公益事业，特别是兴修水利工程，获得相应的赈济钱物，叫以工代赈。这种赈济形式，唐代已经有了，清朝实施最普遍。乾隆皇帝即位不久，就让各省督抚分别缓急，预作估计，一旦发生水旱不齐之时，迅速举办以工代赈。嘉庆皇帝说，“救荒之策，莫善于以工代赈”。因为这既可以解救灾民于困顿，又为国家治理河患、修筑海塘等防灾工程提供了劳动力，一举两得。 　　（二）调运粮食、平抑粮价、转移灾民　及时从外地调运粮食支援灾区，史称“移粟就民”。清代运用比较多，调运的粮食来源，一是国库仓米，二是截留漕粮，三是采购。清代，调粟往往与平粜联系在一起。所谓“平粜”，指政府运用行政手段调运粮食平抑粮价。雍正二年，特大风暴潮灾袭击江苏、浙江，死亡约10万人。政府除及时给予赈济外，雍正帝还命令山东、河南、湖广、江西四省迅速动用司库银，共买26万石粮食，运交苏州和浙江巡抚平粜，抑制灾区粮价上涨。 　　由于古代粮食储备和运输条件差，一旦发生严重灾荒，如果国家无力赈济和就地安置灾民，势必出现大批灾民四处逃荒求食现象。灾民逃荒，盲目性大，难免沿途抢劫，滋生事端，甚至引发动乱。为此，国家颁布相关政策法令，组织引导灾民有序流动，到丰裕地区就食糊口，这就是所谓的“移民就食”。如《汉书·高帝纪》载，高祖二年（前205年），关中大饥，米每斛涨到1万钱，出现人相食的惨状，国家就把灾民转移到蜀汉地区，并发给他们口粮、路费、安家费等。 　　（三）蠲免与减征缓征　凡遇灾年，国家都对灾区实行不同程度的蠲免、减征及缓征赋役。汉代除免征田租外，还免征耕地附加税、戍边代役钱、人头税。唐代有免赋税、徭役、户调，免积欠和缓征的