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我国开发区管理体制创新趋势分析(2008-12-04 10:02:18)转载▼标签： 财经 分类： 开发区经验 我国开发区管理体制创新趋势分析——兼论广东湛江国家级经济技术开发区东海岛新区管理体制（上） 2007-4-17 10:27:21 摘　自：《城市发展研究》 在我国，开发区的范畴主要包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、出口加工区等四种类型。在各种类型的开发区中，以经济技术开发区和高新技术产业开发区为典型。根据规模、任务和批准设立机关的不同分为国家级、省级和省级以下三个层级的开发区。 　　开发区经过20多年的开发建设和体制创新，现形成了多元化的比较符合各地各级各类开发区实际的管理体制、开发模式和运行机制，总结开发区体制创新的历程，我国开发区管理体制呈现出由“经济功能区”向“新型行政区”转型分“两步走”的发展趋势。 1　开发区布局形式趋向多样化 　　目前，我国开发区的布局有四种基本形式一种较为特殊的形式： 　　1.城郊布局。在人口稀少的城郊地区开辟一个新区，其主要功能是吸引产业投资，进行经济开发，目的是拉大城市框架建立新城区，如广州南沙开发区。 　　2.老区布局。在老区内设立开发区，开发区兼具经济开发和城市管理的功能，目的是以开发区直接带动所在区的城市化，如湛江国家级经济技术开发区。 　　3.紧邻布局。紧邻老城区布局，主要是依托老城区原有基础设施、大学和科学院所的科技力量兴办高科技企业，促进科技成果转化，形成一个区域性孵化器，目的是保护老城区和扩展城市发展空间，如苏州工业园区。 　　4.一域多区。主要表现为在经济技术开发区或者高新技术开发区内设立出口加工区、保税区，目的是优惠政策和资源的集约利用和优化配置。 　　5.飞地形式。“飞地形式”主要是由于老开发区经过开发建设以后工业用地已基本用完，或由于开发区城市化水平的提高使所余有限的土地改变了功能用途，为求得更大的创业发展空间而设立的延伸区。延伸区的布局有三种形式：自身行政区内另行选址；邻近行政区内布局；省级经济开发试验区内布局，如湛江国家级经济技术开发区的延伸区，这是一种大包小(区域范围)、低包高(级别)的模式。目的是扩展经济开发空间。 2　向新型行政区体制转型是开发区管理体制创新的必然趋势 　　我国的对外开放经历了特区——沿海开放城市——沿江沿边——内地的发展过程，设立了经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、出口加工区等享有特殊经济政策的开放区域，为国家的经济建设和体制创新作出了重要贡献。 　　逐步走向城市化，管理体制向新型行政区体制转型是开发区发展的必然趋势。随着社会主义市场经济体制的逐步完善，开发区范围的逐步扩大，功能的逐步多元化，一域(行政区、经济区)内开发区类型级别的增多、特殊政策的逐步消除，我国开发区的功能呈现出单一工业化的经济功能区向多功能新城区发展的趋势，其管理体制呈现出从派出机构代行职能的准政府向一级行政区的新型行政体制转型的趋势。管理体制的转变不是新体制向旧体制的简单复归，而是体制并轨基础上的创新，机构设置管理模式充分体现了“小政府、大社会、小机关、大服务”的原则。管理体制的转化主要表现为分两步走： 　　第一步由单一类型同一级别的经济功能区向多功能区合署办公转化，如广州经济技术开发区(萝岗区)设立之前的模式；经济功能区与行政区“分治”向在协调机构推动下统一开发建设的“协治”转化，如天津滨海新区模式。 　　第二步是在经济功能区和调整行政区划的基础上新设行政区，如2005年4月国务院批准成立的广州开发区(萝岗区)的“五合一”模式，广州南沙经济技术开发区(南沙区)模式；经济功能区和行政区合并一体化行使职能的杭州经济技术开发区(虎丘区)模式、青岛经济技术开发区(黄岛区)模式、宁波经济技术开发区(北仑区)模式——北仑新区模式。 2.1　天津滨海新区的“经济功能主导”模式 　　滨海新区范围包括塘沽区、汉沽区、大港区和天津经济技术开发区、天津港保税区、天津港区以及东丽区、津南区的部分地区。滨海新区作为一个经济区，不同于行政区和经济功能区，不拥有任何行政职能。“滨海模式”主要特点：一是按照经济区来创建行政管理体制；二是做大做强经济功能区；三是创新政府的管理体制和机制。 　　“滨海模式”最大的体制弊端是条块分割，导致区内资源的分散低效使用和重复建设，增大条块之间的协调成本。新区管委会属市政府派出机构，仅具有规划、协调和部分管理职能，致使管理缺位。“滨海模式”需要进一步创新体制机制。尽管如此，在新的体制没有确立之前现行体制机制是行之有效的。 　　“滨海模式”的创新取向：一是，维持现有体制适当增设机构扩大管委会职权，可以实现机构精简，但协调统一难度大；二是，新设一级政