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宋才发：《民族地区城镇化建设及其法律保障研究》导论 宋才发：《民族地区城镇化建设及其法律保障研究》导论 城市是现代人类社会文明进步的重要标志，发展小城镇是推进我国城镇化进程的重要途径。西部民族地区在21世纪前20年的城镇化建设，肩负着加快农村改革步伐、全面实现小康社会的历史重任。农村城镇化是打破城乡二元经济结构格局的有效途径，是民族地区实现工业化、现代化的重大举措。西部大开发要继续向纵深发展，就必须紧紧依托农村城镇这个载体；西部民族地区城镇化建设必须全面提速。城镇化建设和发展的主题是建立和完善社会主义市场经济体制，建构集约化经营方式，坚持可持续发展战略，最终全面实现小康社会的发展目标和社会主义现代化。农村城镇化建设必须依法进行：要依法制定科学而合理的城镇化发展规划，完善城镇化多元投资体制和合理征用土地机制，做好城镇化建设过程中历史文化名城和地下历史文物的保护工作，加快城镇化进程中户籍管理制度的改革，加强对城镇化过程中城镇居民的社会保障。民族地区农村城镇化建设要有新思路。民族地区城镇化建设的目标要与国家城镇化战略目标相适应，与国家整个农村和农业改革的总体部署相一致。民族地区城镇化建设要走中国特色的城镇化道路，路径要定位于绿色城镇。 一、民族地区农村城镇化是西部大开发的战略目标 城镇化是经济社会发展的必然产物。城镇化是指人口向城镇集聚、城镇规模扩大以及由此引起一系列经济社会变化的过程。城镇化的实质是经济结构、社会结构和空间结构的变迁。从经济结构变迁看，城镇化过程也就是农业活动逐步向非农业活动转化和产业结构升级的过程；从社会结构变迁看，城镇化是农业人口逐步转变为城镇人口以及城镇文化、生活方式和价值观念向农村扩散的过程；从空间结构变迁看，城镇化是各种生产要素和产业活动向城镇地区集聚以及集聚后的再分散过程。所以，推进城镇化建设健康发展是农村经济结构调整的重要内容，也是统筹城乡发展、缩小城乡差别、促进城乡经济一体化、实现全面建设小康社会目标的重要途径。从科学发展观的角度看，判断城镇化建设是否健康发展的主要标志有如下四个方面：（1）城镇化的规模和水平与工业化和经济发展水平相适应；（2）城乡资源配置效率和城镇化质量不断提高，生产、生活和生态协调发展，并形成良好的人居环境；（3）逐步形成大中小城市和小城镇协调发展、合理分工、各具特色的区域城镇体系；（4）城乡经济社会协调发展，逐步向城乡一体化方向迈进。2003年我国人均GDP已经突破1000美元，按照世界银行的划分标准，目前我国已经迈进下中等收入国家的门槛。根据国际经验，当前我国正处于工业化和城镇化快速推进的重要时期。 在20世纪的最后10年间，中国这个世界上最古老、最庞大的农业群体国家，因为以小城镇发展为主要特征的城镇化进程的日益加快，使中国大地发生了一场深刻地历史变革。中国小城镇的数量由1978年的2173个，发展到2001年的20347个，增长近10倍。中国城镇化水平由1990年的26%提高到2000年的36%，中国城镇化的年平均增长速度是同期世界平均速度的2倍。在过去的10多年里，我国农村人口占总人口的比例以大约每年一个百分点的速度降低，这意味着每年有近1000万农民成为“城里人”。城镇化是一个漫长的历史过程，它是与工业化和经济发展紧密联系在一起的。在一定时期内，一个地区城镇化推进的速度和规模，必须与其工业化的进程相适应，与其经济实力和发展水平相适应。城镇化又是社会进步的显著标志，提高城镇化的质量，关键在于提高城镇化土地产出率和资源配置效率，优化城镇产业结构和空间结构，建立起良好的人居环境，建设现代化的城镇文化和城镇风貌，而不能仅仅把城镇化片面地理解为高楼大厦、立交桥、大广场、花园式工厂等。只有在城镇化的同时积极推进城镇产业升级，优化城镇空间结构，大力发展现代高效都市产业和节能省地型住宅，提升城镇整体功能和综合竞争力，才能促使城镇向可持续的方向发展。 加快民族地区城镇化建设步伐是西部大开发的既定目标。现代社会和市场经济发展的重点在城镇。目前世界中等发达国家的农村城镇化平均水平已达42%，我国仅为30.9%，西部民族地区城镇化水平则更低；到1998年我国西部地区非农人口为17.9%，东部地区为28% 。其实衡量一个地区的城镇化水平，不单只是考察城镇数量和城镇人口的比例，还必须考虑城镇建设的质量等诸多要素。我国已进入工业化中期发展阶段，城镇化严重滞后的状况，对我国现代化进程产生了诸多不良影响。因而西部大开发的重点任务之一，就是要加快西部地区城镇化建设步伐，为西部地区现代化夯实基础。《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》指出：“小城镇建设要同壮大县域经济、发展乡镇企业、推进农业产业化经营、移民搬迁结合起来，引导更多的农民进入小城镇，逐步形成产业发展、人口聚集、市场扩大的良