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清代中央与地方财政关系的演变 纵观清代268年的历史，中央与地方的财政关系经历了三个阶段的演变：咸丰朝之前是中央集权型，咸丰、同治年间是地方分权型，光绪、宣统时期是中央与地方争权型。这种变化是当时经济、政治、军事形势发生转变的必然结果，反过来又对社会经济造成不同程度的影响。考察清代中央与地方的财政关系，对于今天的财政体制改革有着重要的借鉴意义。 一、“全能型”事权产生“集权型”财政体制 自入关统治后，清政府逐渐建立了一套严密的中央集权型财政体制，它通过起运存留、奏销等制度规范了中央与地方的财政分配关系。这种关系以财权集归中央为特征，在咸丰朝以前长达200余年的时期内，得到了有力的贯彻执行。 清朝前期，起运存留是一项重要的财政制度，它规定了国家财政收入在中央与地方间的分配原则与比例。凡是地方州县征收的赋税，运解中央归户部支配的部分称为“起运”，扣留本地分配的部分称为“存留”。入关后不久，清朝统治者便确立了起运存留各半的制度，但随着军费开支的膨胀和中央财政的匮乏，中央政府开始对地方存留进行削减。到了嘉庆末年，全国各地的存留银所占额征赋银比例平均仅为17.4％。总体看来，康熙中叶至嘉庆、道光年间，地方存留始终仅占微弱比例，一般不超过25％。 地方存留过少导致一系列经济问题，其中又以耗羡滥征最为严重。耗羡是地方政府为弥补熔铸赋银的折耗而于正额之外征收的费用，其数额往往比正额还多。地方政府征收耗羡既影响了百姓生计，又不利于中央财政的集权，因此到雍正初年便进行了“耗羡归公”改革。改革后的耗羡成为中央财政收入的组成部分，中央发放“养廉银”给地方。通过这次收入分配的调整，财政集权中央的程度大为加深，地方经费虽有一定增加，但财权却相对减弱了。 为保证中央财政收支的集权，清王朝还制定了奏销制度，即预决算核销制度。自基层州县至中央户部，逐级造送收支清册，户部于年底分省汇总奏报皇帝，这是奏销制度的完整程序。地方政府的奏销册送交户部后，凡户部认为有不符“部例”者，便责令地方限期答复，甚至重新造册。对于交待不清和无故逾限者，中央会对地方官员惩处或追赔。当时一些地方官员侵吞钱粮，挪用公款，造成严重的钱粮亏空。中央政府在怒斩贪官、严追赔补的同时，从奏销环节入手，建立了逐级盘查制，规定各级官员负有亲查下级奏销册的责任。 各项制度的顺利施行需要高效的行政系统，清朝前期的财政机构设置也体现了中央总揽财权的指导思想。中央设户部，户部银库为天下财赋总汇。各省设布政使司，主管地方财政事务，布政使司是户部的地方分支机构，而不是隶属于地方政府的财政机构。与此相应，布政使不是地方财政官员，而是中央财政的地方专员；藩库也不是地方银库，而是户部银库的地方分库。 上述表明，清朝前期中央与地方的财政关系是中央集权型的，中央在财政收支、奏销、行政等方面都占有绝对优势，地方政府处于从属地位。导致这一局面的原因主要有两点：第一，财政以社会经济为基础，一定的社会经济发展状况决定特定的财政体制。清朝前期，小农经济稳步发展，地区间经济联系日渐加强，各省收支结构与行政手段基本同一，这为中央集权型财政体制的建立奠定了物质基础。为恢复农业经济，清政府实行“摊丁入亩”、豁免钱粮等赋税政策，从而使自给自足的小农经济得到进一步巩固，田赋也成为国家财政最重要的收入。田赋之外，盐课、关税、杂赋等经常性收入所占财政收入的比重不大，且来源稳定，中央容易控制。至于财政支出，更由中央详列了固定的15项，其中多数须由户部定额与核销。这就使得各项财政制度能够在中央政府的指令下逐级施行。第二，财权与事权紧密关联，清朝前期中央与地方政府职能的悬殊使财权集归中央成为必然。财政是国家为实现其职能而形成的物质分配关系，国家职能在各级政府间的划分直接影响到其财政分配份额，即各级政府的事权决定其财权。清朝入关统治初期，统一战争和恢复经济的任务繁重，这些都是当时的地方政府难以胜任的，中央政府便自然地担负起无所不管的职能。军事方面，统一全国的战争和镇压人民起义均由中央统筹，巨额军费由户部拨付，地方督抚只是具体执行任务而已。经济方面，中央为恢复和发展生产，数次豁免赋税，仅乾隆一朝的全国豁免钱粮即达4次，所免赋税约略统计达一亿两以上。这种“全能型”事权势必造成中央政府在财政领域的集权。 二、“分权型”财政关系的表现及其形成原因 上述中央集权型财政体制至咸丰初年发生了巨变。当时为了镇压各地农民起义，清政府军费开支急剧膨胀，中央财政捉襟见肘。为维持封建统治，户部只得将部分财权下放各省，从而导致地方政府财权的扩张。自此以后，中央集权型财政体制成为昨日黄花，地方“分权型”财政关系愈演愈烈，一直延续至清朝灭亡。不过，在光绪、宣统时期，中央为集中财权而采